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Atribuciones del Congreso

 

 

Artículo 102.- Son atribuciones del Congreso:

 

1. Dar leyes y resoluciones legislativas, así como interpretar, modificar o derogar las existentes.

 

2. Velar por el respeto de la Constitución y de las leyes y disponer lo conveniente para hacer efectiva la responsabilidad de los infractores.

 

3. Aprobar los tratados, de conformidad con la Constitución.

 

4. Aprobar el Presupuesto y la Cuenta General.

 

5. Autorizar empréstitos, conforme a la Constitución.

 

6. Ejercer el derecho de amnistía.

 

7. Aprobar la demarcación territorial que proponga el Poder Ejecutivo.

 

8. Prestar consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras en el territorio de la República, siempre que no afecte, en forma alguna, la soberanía nacional.

 

9. Autorizar al Presidente de la República para salir del país.

 

10. Ejercer las demás atribuciones que le señala la Constitución y las que son propias de la función legislativa.

 

Tabla de contenido

Dación y Dominio de las Leyes. 1

La Interpretación Constitucional 2

Fiscalización Y Control 5

La Mediación Parlamentaria. 6

Otras Atribuciones. 8

El Derecho de Amnistía. 9

 

 

 

El artículo bajo comentario es muy importante, teniendo en cuenta que diseña, desde el inc. 1, todo lo que configura la «razón de ser» del Congreso. Las atribuciones parlamentarias enumeradas no son las únicas, pues a lo largo del Título IV existen una serie de disposiciones que también se refieren a la competencia del Legislativo, pero lo central se encuentra en este art. 102.

 

Dación y Dominio de las Leyes

 

Independientemente de los vacíos u omisiones del texto constitucional, consideramos que las atribuciones parlamentarias tienen estrecha relación con las funciones propias del órgano legislativo, que son, en esencia, tres: legislar, fiscalizar y mediar. En cuanto a lo primero, la facultad de dictar leyes es la característica principal del Parlamento.

 

En efecto, el constitucionalismo peruano, tal como se comprueba en las dos últimas Cartas, ha optado por mantener el exclusivismo del Congreso en cuanto a dación, modificación y derogación de las leyes. Más aun, no ha incursionado en las tendencias actuales que tratan de limitar los temas que corresponden al dominio de la ley, que es hoy en día una corriente mediante la cual el Parlamento reserva a las leyes asuntos sustantivos referidos a los derechos de las personas y al interés nacional, dejando el resto a la potestad administrativa.

 

Una decisión constitucional como ésta no restringe ni disminuye la atribución legislativa del Parlamento; simplemente evita la dispersión y el exceso de producir leyes que en muchos casos pertenecen a intereses localistas o a atender la «clientela» de los representantes. Por lo demás, es un sano criterio el tender a la especialización como elemento complementario de la interdependencia entre los órganos del Estado.

 

La Interpretación Constitucional

 

Un aspecto que interesa tratar como tema especial dentro de las atribuciones del Congreso es el que se refiere a la facultad de interpretación, que hoy en día se considera como el aspecto más sugerente y rico de la labor parlamentaria. Las innovaciones en esta materia son tales, que no sólo se entiende la interpretación como un ejercicio que fija los alcances de una ley, sino que inclusive avanza en el nivel de las leyes de interpretación constitucional por las vías de la llamada mutación constitucional. Este es un ejercicio legislativo mediante el cual sin cambiar el texto de la Constitución, uno o varios artículos de ésta pueden ir variando el sentido de su contenido y de su aplicación.

 

A ello apunta el hecho que la Constitución como instrumento legal tiene un propósito de perduración, de continuidad y de generalidad, y que encierra una previsión normativa destinada a regular todas las contingencias históricas: «La Constitución no es un estatuto dictado exclusivamente para la situación eXIstente al tiempo de su sanción, sino para aplicarse a circunstancias futuras. De allí que haya que flexibilizarla cuando deba imponerse a casos modernos no previstos por quienes la redactaron»361.

 

La interpretación constitucional es un tema del que han surgido una serie de posiciones . y teorías, que han tratado de explicar los alcances de tal prerrogativa y las instancias legítimas para hacer uso de ella. Por nuestra parte, en un anterior trabajo fijábamos la problemática de la interpretación constitucional en los siguientes términos:

 

Para HESSE, existen básicamente cinco principios interpretativos de la norma constitucional, que van a ayudar a la solución de problemas concretos:

 

A) El principio de la unidad de la Constitución. Mediante él, toda norma constitucional debe interpretarse de modo tal que se evite su contradicción con otras normas constitucionales.

 

B) El principio de la concordancia práctica. Los bienes jurídicamente tutelados por la Constitución deben coordinarse de tal manera entre sí que cada uno de ellos alcance efectividad. En caso de conflicto no debe realizarse uno a costa del otro, como producto de una ponderación de bienes precipitada; ambos deben estar recíprocamente limitados para llegar a una virtualidad óptima.

 

C) El principio de la corrección funcional. Si la Constitución ordena de un determinado modo la correspondiente tarea y la acción conjunta de los titulares de funciones públicas, el órgano a quien incumbe el cometido interpelatorio debe mantenerse dentro de las funciones encomendadas.

 

D) El criterio de la eficacia integradora. Si de lo que se trata, en lo que concierne a la Constitución, es de la realización y el mantenimiento de la unidad política, ello significa entonces la necesidad de, a la hora de resolver los problemas jurídico constitucionales, otorgar preferencia a aquellos criterios que operan positivamente en el sentido de establecer y preservar dicha unidad.

 

E) El principio de la fuerza normativa de la Constitución. Si la Constitución debe ser actualizada y las posibilidades para realizar esta tarea son dinámicamente cambiantes, ha de darse preferencia a la hora de resolver los problemas jurídico constitucionales a aquellos criterios que, dadas unas circunstancias concretas, procuran a las normas de la Constitución una eficacia óptima en su mejor medida.

 

A su turno, el profesor Domingo GARCIA BELAUNDE apunta una serie de criterios interpretativos muy interesantes, que siguen una suerte de iter interpretativo constitucional. A ellos remitimos al lector para concordados con los principios insertos en los párrafos anteriores365.

 

De los criterios anteriores habría que agregar las dificultades que se presentan en cuanto a los métodos de interpretación constitucional. Al respecto, una sustancial diferencia del Derecho Constitucional con otras disciplinas jurídicas -que toman como instrumento prioritario de interpretación el método literal, exegético o semántico- es que el trabajo interpretativo constitucional no se basa en la literalidad de la norma sino en los aspectos teleológicos, de principio, sistemáticos y de conexión con la realidad.

Para ello existen como variables fundamentales los grandes principios, la dogmática y los elementos históricos y sociológicos366.

 

Por último, interesa apuntar que en materia de interpretación propiamente dicha, existen diferencias sustantivas entre aquella que realiza el Congreso y la que operan los órganos jurisprudenciales. En cuanto a la primera -a la que se ha denominado interpretación auténtica- podemos definida como el proceso por el cual el órgano competente que dictó previamente una norma, aclara su sentido posteriormente, en el sentido que la primera norma se entiende de la manera en que lo establece la segunda, desde su aprobación inicial. La interpretación auténtica tiene especial utilización en el plano de las normas con rango de ley, y la realiza normalmente el Congres0367,

 

Sin embargo, lo que el Congreso dicta son leyes, las que deben someterse a la Constitución y, por consiguiente, al escrutamiento de su constitucionalidad. Este control está constitucionalmente autorizado cuando se faculta a los órganos jurisdiccionales a que en caso de incompatibilidad entre una norma constitucional y una ley ordinaria, prefieran la primera; en el caso peruano esta prerrogativa se encuentra contemplada en el segundo párrafo del arto 138 de la Constitución vigente. El control puede ser ejercido, asimismo, mediante la Acción de Inconstitucionalidad que deberá dilucidar en instancia única el Tribunal Constitucional, de acuerdo al inc. 1 del arto 202 de la misma Constitución.

 

Pretender que una ley emanada del Congreso interpreta auténticamente a la Constitución es equivalente a decir que sobre ella no puede ejercerse el control de la constitucionalidad, 10 que es a todas luces erróneo. Lo que sí puede hacer el Congreso es modificar la Constitución, mediante el procedimiento del arto 206, pero eso será ya una modificación constitucional y no una interpretación auténtica. Por ello reafirmamos nuestro planteamiento anterior en el sentido que no es posible una interpretación auténtica de las normas constitucionales. Las leyes pueden reglamentar dichas disposiciones, pero siempre sometidas al control de su constitucionalidad368.

 

En lo que respecta a la interpretación constitucional jurisprudencial, creemos oportuno citar en este punto al profesor español Luis SANCHEZ AGESTA:

 

«Pueden señalarse dos caracteres de esta fuente del Derecho, que derivan de la experiencia y que, por su parte, responden a la naturaleza del órgano creador: 1.

Su limitación, porque la jurisprudencia sólo puede contribuir a perfeccionar o modificar parcialmente una Constitución, pero precisa por su propia naturaleza la existencia de un orden constitucional en que se basen sus declaraciones de derecho y que dé fundamento a su autoridad. 2. Es, además, fuente rogada, porque la decisión judicial necesita ser instada, responde a una iniciativa preexistente, a un litigio que requiera la resolución judicial. Por ello podemos catalogarla entre las fuentes que tienden a declarar un orden concreto (pese a lo que todo fallo judicial tiene de decisión); las sentencias judiciales declaradas o creadoras del. orden constitucional atienden ya a un conflicto de fuerzas que claman por su reconocimiento y cuyo equilibrio viene a restablecer el fallo judicial»369.

 

Del enfoque anterior podemos extraer algunas ideas finales para el tema de la interpretación constitucional. En primer lugar, la jurisprudencia es tan importante como la actividad legislativa misma, porque contribuye a precisar y a interpretar el sentido de las normas constitucionales. Esto es particularmente aplicable en países con control de la constitucionalidad por los tribunales (caso del Perú según el arto 138 de la Constitución, además de la Acción de Inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional), pues es el magistrado con jurisdicción el que puede contribuir decisoriamente a dar significado concreto a las normas básicas y supremas del orden jurídico.

 

En segundo lugar, podemos sostener que la jurisprudencia es el camino más acorde con la concepción del Estado de Derecho moderno, para que la Constitución sea amoldada a las nuevas exigencias que, frente a sus disposiciones, plantea la realidad en constante evolución. Por último, la jurisprudencia constitucional restablece equilibrios donde fuerzas en contienda reclaman soluciones a problemas constitucionales37°.

 

Fiscalización Y Control

 

La segunda función parlamentaria es la de fiscalización y control. Esta ya ha sido desarrollada en los puntos anteriores. Empero, creemos conveniente apelar al planteamiento de LOEWENSTEIN, cuando sostiene que la función de control-en general- se distribuye entre todos los detentadores del poder: el gobierno, el Parlamento y el electorado. Así, en el caso del Parlamento, existen para el control dos categorías que lo caracterizan: la distribución y el control del poder político. En el primer caso, la sola separación de los órganos del Estado garantiza un recíproco control del poder.

El segundo caso es el del control autónomo del poder, que tratándose del Parlamento adquiere características propias diseñadas en el sistema constitucionap71. El inc. 2 del artículo bajo comentario delega esta atribución al Congreso.

 

Conviene anotar que la expresión «velar por el respeto de la Constitución y de las leyes» es la que encarna en sí las funciones de control y fiscalización. Es mediante estas dos actividades que el Congreso se convierte en. una institución garante del Estado de Derecho; éste, como se sabe, consiste en primer lugar en el imperio de la ley, comenzando por la Constitución. Quien da la ley exige su cumplimiento, mientras que otro órgano, el Poder Judicial, aplica las sanciones correctivas y dispone la reposición del derecho violentado.

 

El inc. 2 del art. 102 señala también que el Parlamento «hace efectiva la responsabilidad de los infractores». La atribución debe leerse en concordancia con los demás dispositivos constitucionales que se refieren de manera más específica a las funciones de fiscalización y control. Es el caso, por ejemplo, de 10 dispuesto en los artículos 96, 97, 98, 99 y 100 ya analizados. En cuanto al procedimiento, éste debe ser aquel consignado en el Reglamento del Congreso.

 

Por último, la expresión no debe entenderse como una invasión de atribuciones al órgano judicial. El Congreso guarda para sí la exclusividad de la responsabilidad política de los infractores, cuando se trata de los cargos y funciones señalados por la Constitución, cuyos actos son directamente controlados por el Congreso. Pero sin perjuicio de la responsabilidad política que él hace efectiva, el Congreso está en capacidad de correr traslado a los órganos correspondientes cuando hay infracciones a la legalidad vigente, que significan aspectos administrativos y penales pasibles de una sanción por un órgano distinto al Parlamento.

 

Es el caso, por ejemplo, de las conclusiones y recomendaciones de las comisiones investigadoras aprobadas por el Pleno del Congreso. El efecto jurídico de las conclusiones y recomendaciones debería ser, en el terreno de las responsabilidades, el agotamiento de la materia investigada y el establecimiento de la sanción que corresponda.

 

La Mediación Parlamentaria

 

Otra función que consideramos importante es la mediación parlamentaria. Esta no se encuentra taxativamente diseñada en la Constitución, pero es inherente a la gestión del legislador. Ya anteriormente justificábamos esta función, al sostener que en el caso concreto del Perú las relaciones entre el Estado y la sociedad civil son excesivamente formales y distantes, y que al primar una relación burocrática y deshumanizada, las demandas sociales carecen de cauce democrático para procesarse372. Es por lo anterior que la función mediadora parlamentaria adquiere particular relevancia.

Cabe destacar que las formas y mecanismos de mediación son múltiples y, en realidad, no existe regla escrita a este respecto. La mediación, con estas limitaciones, podría definirse como el conjunto de procedimientos mediante los cuales los parlamentarios canalizan las demandas del electorado y las elevan a la consideración deliberativa del Congreso. Obviamente, esta función no es absoluta e indeterminada, pues sólo cabe la mediación cuando está en juego el interés público o el interés social. El parlamentario, por tanto, no puede mediar en asuntos particulares, pues si lo hace, la mediación se convierte en un ejercicio de influencias o en gestión a favor de intereses particulares373.

Fluye de lo anterior que la mediación es, de un modo amplio y general, el ejercicio de la representación popular, que no se agota en las atribuciones formales y nominativas que aparecen en la Constitución. Es en la elección del representante y en la comunicación directa de éste con los electores, que radica una de las principales virtudes de la democracia representativa. La pretensión de angostar el cargo y hacer que el representante se limite exclusivamente al trabajo de comisiones y asistencia a las sesiones, no se compadece con la esencia misma del ejercicio de la representación.

 

La democracia exige que el parlamentario mantenga una relación directa con los electores, que conozca su punto de vista así como los problemas y dificultades existentes.

La información Y el conocimiento de la problemática social permitirá al representante reforzar la capacidad de gestión y solución de esos problemas. Es en este sentido que la representación y la mediación son conceptos estrechamente vinculados. Un representante que no conoce y que no media para resolver los problemas de los electores, encapsula y elitiza su cargo. Es conveniente recordar a este respecto, que gran parte de los problemas de imagen que el Parlamento peruano ha acumulado se ha debido a la distancia y aislamiento de los parlamentarios respecto de los problemas y las demandas legislativas y de solución de conflicto de los electores.

 

 

Otras Atribuciones

 

Las demás atribuciones consignadas en el arto 102 son una consecuencia de las tres funciones que hemos analizado anteriormente. El inc. 3 establece que es atribución del Congreso el aprobar los tratados. En este caso, se ha eliminado el término «convenios», que sí incluía la Carta de 1979. Como se sabe, la terminología del Derecho Internacional moderno otorga equivalencia conceptual a los tratados y convenios, aun cuando algún sector de la doctrina los diferencia por la fuerza vinculante de éstos y la generalidad de aquéllos. Conciliando ambas posiciones, podemos sostener que los tratados son, por lo general, convenciones diseñadas para un tema concreto, con fuerza vinculante para los Estados suscriptores y con recomendaciones específicas de cumplimi 'nto, término de vigencia y sanción. Existen, por ello, convenios que por su importancia debieran ser analizados y aprobados -o rechazados- por el Congreso.

 

La nueva Constitución otorga esta prerrogativa -arto 56- a los tratados sobre derechos humanos, soberanía, dominio o integridad del Estado, defensa nacional, obligaciones financieras del Estado y aquellos que crean, modifican o suprimen tributos, los que exigen modificación o derogación de alguna ley y los que requieren medidas legislativas para su ejecución.

 

La Constitución de 1979 establecía, simplemente, que «todo tratado internacional debe ser aprobado por el Congreso, antes de su ratificación por el Presidente de la República». Por lo tanto, la precisión incorporada clasifica las atribuciones y evita la confusión que se generaba con los artículos 102 Y 104 de la anterior Constitución. La primera norma establecía el criterio genérico de la aprobación por el Congreso de todos los tratados internacionales, pero la segunda norma otorgaba autorización al Presidente de la República para celebrar o ratificar convenios «sobre las materias de su exclusiva competencia». ¿Cuáles eran esas materias?; ¿quién las calificaba? Como es obvio, la falta de respuesta a estas cuestiones elementales determinó no pocas desavenencias entre el Ejecutivo y el Legislativo en la década de los ochenta.

 

El arto 102 señala igualmente dos atribuciones precisas del Congreso: aprobar el Presupuesto y la Cuenta General (inc. 4) y autorizar empréstitos (inc. 5). Ambas estaban contempladas, más o menos en los mismos términos, en las constituciones de 1933 (art. 123) Y de 1979 (art. 186). Sobre el particular, creemos que la previsión constitucional de otorgarle al Congreso la facultad de aprobar el Presupuesto Anual de la República y la Cuenta General, así como tener incidencia directa en la autorización de empréstitos, es una atribución que no podía ser retirada del texto constitucional.

 

Hay quienes manifiestan su oposición a tal dispositivo porque entienden que los temas normados son eminentemente técnicos y que por ser el Parlamento un órgano básicamente político, estaría en la práctica imposibilitado de su revisión. No concordamos con esta posición. La importancia de las atribuciones hace imprescindible su consideración política y técnica por parte del Congreso. Otra cosa es que los parlamentos del período hayan sido débiles para cumplir a cabalidad esta función, debido a su precaria organización interna ya la falta de asesoría calificada. En suma, las atribuciones de los incisos bajo análisis sólo se cumplirán en la medida en que el Parlamento se modernice y dé cabida a cuadros de asesoría calificados.

 

El inc. 7 se refiere a la atribución de aprobar la demarcación territorial que provenga del Poder Ejecutivo. Es otra función básica en donde entran a tallar las reinvindicaciones que siempre son exigidas por los distritos y provincias del interior del país. Un centro poblado siempre aspira a convertirse en distrito y un distrito en provincia; es la decantación natural que imponen el progreso y los afanes de superación de cada pueblo. El Parlamento, por tanto, está en el deber de examinar todas estas situaciones y procesarlas, evitando, eso sí, toda forma de clientelismo político, que siempre amenaza con presentarse en un debate de este tipo.

 

A su turno, el inc. 9 trata de la autorización para la salida del Presidente de la República del país. Es una atribución narura! del Congreso que tiene por objeto cautelar la conducción política del país. Debe recordarse que, de acuerdo a lo establecido en el arto 113, inc. 4, una de las causales de vacancia de la Presidencia de la República es «salir del territorio nacional sin permiso del Congreso, o no regresar a él dentro del plazo fijado».

 

Debe recordarse, en este punto, la expedición de la Ley N° 26656, del 17 de agosto de 1996, mediante la cual se norman los requisitos para hacer efectivo este inc. 9. De acuerdo al texto citado, las solicitudes de autorización de salida del país deberán indicar el o los destinos, el objetivo del viaje y el plazo en que deberá ejecutarse.

Adicionalmente, el Presidente de la República podrá solicitar autorización de salida tanto por viajes a eventos determinados, como por períodos en que se tenga previsto atender eventos a determinarse. El tiempo de autorización, en este último caso, no deberá ser mayor a tres meses. Creemos que, aún cuando con algunos excesos, sobre todo en lo referido a los períodos a futuro, la norma no colisiona con la Constitución Y puede resultar una medida adecuada para evitar sucesivas solicitudes de autorización, en muchos casos continuas e inevitables..

 

El Derecho de Amnistía

 

Un punto que es importante relevar es el inc. 6 del arto 102, referido al ejercicio del derecho de amnistía. Este es un tema que en muchos países de América Latina afectados por los problemas de la violencia política y la violación de los derechos ,humanos, ha adquirido gran importancia. La amnistía es un punto clave para procesos de pacificación y reconciliación nacional. Es necesario, por ello mismo, precisar los alcances del concepto y su justa aplicación. En el Perú, la amnistía es también un tema de la agenda nacional que tiene aristas constitucionales importantes para el análisis que realizamos.

 

Como se sabe, el Congreso en el Perú -apelando al inc. 6 bajo comentario aprobó una polémica Ley de Amnistía, que fue promulgada por el Presidente de la República el 14 de junio de 1995. Esta norma -como lo estipuló su primer artículo- benefició con amnistía general a militares, policías y civiles procesados o condenados «por todos los hechos derivados u originados con ocasión o como consecuencia de la lucha contra el terrorismo y que pudieran haber sido cometidos en forma individual o en grupo desde mayo de 1980 hasta la fecha de promulgación de la presente Ley»374. Sobre el particular, hemos señalado en un trabajo anterior lo siguiente:

 

«La amnistía es una institución jurídica que remonta sus orígenes a Grecia, de donde está tomado su sentido semántico de olvido a una conducta penalmente sancionada, que debe formalmente no recordarse, extinguiendo así procesos en curso o condenas ya pronunciadas y ejecutadas, por mandato de la ley. La respetabilidad de la institución ha radicado en la precisión conceptual que el mundo del Derecho le ha otorgado a través de la historia, la lógica y el lenguaje, estableciéndose -en este sentido- un significado jurídico unívoco y no sujeto a interpretaciones arbitrarias, que podrían convertir la amnistía en un recurso antojadizo de poder por parte de los gobernantes. A este respecto, debe recordarse que son la teoría del Derecho y la doctrina las que precisan el contenido y los elementos de las instituciones jurídicas. La Constitución y todas las leyes no son manual de definiciones; se remiten, sin desnaturalizados, a los conceptos pre establecidos por la teoría»375

 

Conviene que reiteremos a este respecto que gramaticalmente la lengua española define la amnistía como 'olvido de los delitos políticos, otorgados por la ley ordinariamente a cuantos reos tengan responsabilidades análogas entre sí' . El aspecto más importante -porque es el más preciso- de esta definición, es que se trata de delitos políticos. Desde una perspectiva de sociología jurídica, Julián CALVO sostiene que el olvido del delito, al punto de considerado inexistente en todos sus efectos, sólo puede aplicarse a los delitos políticos. Por su parte, Henri CAPITANT apunta que en la doctrina del derecho público francés, la amnistía suprime los efectos normales de la ley penal, prescribiendo el olvido oficial de una o varias categorías de infracciones;

pero precisa a continuación que por sus alcances la amnistía es otorgada por el Parlamento, siendo diferente del derecho de gracia que tiene el Presidente de la República de perdonar al condenado en todo o en parte la pena contra él pronunciada. CAPITANT diferencia el carácter político de la medida parlamentaria, de la gracia presidencial, que suele beneficiar a delincuentes comunes376.

 

La distinción doctrinaria entre la amnistía, como medida jurídica de inspiración política que penalmente produce los efectos de olvido, y el indulto como gracia presidencial, está confirmada por el Diccionario de la Lengua Española, que define al indulto como la «gracia por la cual el superior remite el todo o parte de una pena o la conmuta, o la exceptúa». Es decir, perdona a una persona de la pena que le ha sido impuesta.

 

 

Las diferencias que acabamos de exponer no son un exquisito ejercicio gramatical.

La lógica jurídica presente en la definición de una institución normada, no puede ser distinta ni negar el sentido lógico-formal, es decir gramatical, que la contiene. Tampoco puede negar el contenido histórico y doctrinario presente en su definición. Por tanto, la amnistía a la que se refiere la Constitución peruana -la misma que por cierto no está definida en su texto- no es una institución ajena, diferente y contraria a lo que la historia, la lengua, la doctrina y el derecho definen como tal. No existe en el legislador libertad de criterio para darle a una institución un sentido y unos alcances arbitrariamente asignados y que contradigan la naturaleza de su identidad precisa.

 

La amnistía es una institución que otorga olvido a las personas procesadas y condenadas por delitos políticos, y no por delitos comunes. Beneficia a dirigentes políticos, populares, gremiales, estudiantiles, y, en general, a todos los que son perseguidos por razón de sus ideas y su confrontación política con los poderes establecidos. Se trata de personas que pueden estar en cárcel, acusadas como si hubieran cometido delitos comunes, pero a los que la amnistía los beneficia, reconociendo en tales casos que la tipificación ocultó la causa verdadera de su situación, que no es otra que la de su condición, situación y actividad políticas.

 

El punto de vista aquí expuesto tiene como fundamento la historia y el Derecho Constitucional de América Latina y el Perú. Como se sabe -y éste es un hecho comprobado en todos los países en los que se adoptó esta medida- las leyes de amnistía surgieron de parlamentos que se erigían en símbolos de la recuperación democrática de nuestros países, cada vez que se cerraba un oscuro ciclo de dictaduras. Por consiguiente, el significado histórico de la amnistía fue la liberación de los luchadores políticos y el reconocimiento a la justicia de su causa. Esta orientación cambió cuando las oprobiosas dictaduras de Uruguay, Argentina y Chile, en la década de los setenta, decidieron darse leyes de amnistía, con las que se beneficiaban a sí mismos los dictadores y la gavilla de asesinos a su servicio. Pero fueron claramente leyes abusivas, contrarias a la institución, que el Derecho Constitucional comparado y el derecho internacional de los derechos humanos en modo alguno aceptaron. La desviación histórico-conceptual de la amnistía por las dictaduras que se dieron a sí mismas estas leyes para protegerse con impunidad, no es ni puede ser invocable como antecedentes para perpetuar tal desviación.

 

 

Claramente debe establecerse que la amnistía, tal como lo menciona la Constitución peruana, no puede ejercerse ilimitadamente y dándole a la ley que la otorga contenidos ajenos a la institución en sí. 

 

La ley que incurre en este grave error es simple y llanamente inconstitucional, a tenor de la flagrante contradicción existente entre los bienes jurídicos sustantivos inherentes a la persona, que la Constitución prima Jade reconoce y protege, y los excesos de una Ley de Amnistía que al desbordar sus límites puede poner en grave riesgo los derechos de las personas que principalmente protege la Constitución, como son la vida, la seguridad y la integridad física.

 

La amnistía sólo sirve para los delitos políticos. Para quien ha cometido delitos comunes -como son por ejemplo el homicidio, el secuestro o el robo- existe el indulto, que es un derecho de gracia discrecional de quien ejerce la jefatura de un Estado, el mismo que por lo demás tampoco puede ser ejercido de tal manera que la liberación de reos comunes pueda significar peligro para la sociedad. El tiempo transcurrido, la conducta del reo y su arrepentimiento visible y constatado son requisitos indispensables para que el Jefe de Estado pueda otorgar el indulto. Este, en todo caso, es de su exclusiva responsabilidad y deberá dar cuenta ante la sociedad del uso que le ha dado.

Lo que en ningún caso se permite es que en una ley, que por su propia naturaleza es general, se otorgue amnistía a delincuentes comunes o a quienes se encuentran procesados por crímenes graves, sin que se tenga el conocimiento cierto de las personas que sán beneficiadas por la aplicación administrativa de la ley, y con el grave riesgo, como fue el caso de la Ley 26479, de que los principales premiados con la liberación sean asesinos contumaces.

 

El Estado tiene atribución para perdonar y olvidar las ofensas que a él se la han inferido. Por este motivo, es lícito amnistiar a quien ha sido procesado o condenado por delito de sedición, rebelión, desacato, motín, insulto al superior, etc. Pero en el caso de los delitos comunes, el afectado no es el Estado sino la sociedad, y aquél no puede sustituir a ésta para ordenar se olvide una ofensa que ha generado obligaciones de castigar, resarcir y reparar. Ninguna ley de amnistía tiene autoridad para disfrazar intencionalidad alguna de impunidad. El Estado no puede arrogarse la atribución de olvidar una ofensa que no le ha sido inferida a él, sino a la sociedad, a las personas que perdieron la vida y a sus parientes, que son también víctimas de los asesinos. ¿Qué artículo de la Constitución les da a los parlamentarios ese derecho? La respuesta es muy simple: ninguno. Y no es que con una posición como ésta se cierren las puertas a políticas de reconciliación y pacificación, sino que estas políticas para ser creíbles tienen que fundarse en la verdad, en la admisión de responsabilidades y en la recta aplicación de la justicia.

 

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