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BANCO MUNDIAL La Unidad de Inteligencia Financiera

La Unidad  de Inteligencia Financiera

 

 

 

 

 

A.   Definición de una Unidad de Inteligencia Financiera

 

B.   Funciones principales

1.    Depósito centralizado  de la información reportada

2.    Análisis de la información

3.    Intercambio de información a nivel nacional

4.    Intercambio de información a nivel internacional

 

C.   Tipos o modelos de UIF

1.    UIF de tipo administrativo

2.    UIF de tipo policial

3.    UIF de tipo judicial o fiscalizador

4.    UIF de tipo mixto o “híbrido”

 

D.   Otras funciones de la UIF

1.    Responsabilidades reglamentarias o de supervisión

2.    Investigaciones

3.    Aplicación de la ley y congelación  de fondos

4.    Capacitación

5.    Proyectos de investigación


E.   Organización de la UIF

1.    Elección del modelo adecuado

2.    Consideraciones sobre la capacidad

3.    Consideraciones sobre la dotación  de personal

 

F.    Protección de la privacidad

1.    La principal preocupación de las políticas: privacidad frente a eficacia

2.    Principio de confidencialidad

3.    Principio de especialidad

4.    Independencia y responsabilidad

 

G.   Información y

retroalimentación

 

 

 

 

 

 

Aquellos involucrados en la lucha contra el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo, deben tener acceso a ciertos tipos de información económica, para poder llevar a cabo investigaciones financieras. En este sentido, la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) cumple una función cada vez más importante  en este proceso.1

Los blanqueadores de dinero manipulan sus ganancias ilícitas en un esfuerzo por ocultar o encubrir su verdadera naturaleza, origen, ubicación, destino y movimiento, con el objetivo final de integrar estas ganancias en (y a través de) la economía

 

 

 

 

1      Para una discusión integral sobre las UIF, ver Unidades de Inteligencia Financiera: panorama general, 2004 (UIF:  Panorama general), por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. Disponible (sólo lectura) en www.amlcft.org

 

 

 

legítima.2 Aquéllos que financian el terrorismo buscan ocultar el origen de los fondos y encubrir el uso ilícito de fondos para apoyar el terrorismo. Las investigaciones financieras reciben un gran apoyo del régimen integrado de un país, que exige el reporte de cierta información y el mantenimiento de registros, y facilita el intercambio de información entre las autoridades competentes, tanto en el ámbito nacional como internacional. Los objetivos fundamentales de las investigaciones financieras son: identificar, localizar y documentar  el movimiento  de fondos; identificar y ubicar aquellos bienes que están sujetos a las medidas de aplicación de la ley; y apoyar las acciones judiciales contra las actividades delictivas.

Las investigaciones financieras procuran  rastrear  la huella financiera dejada por los delincuentes. Como parte de este proceso, los investigadores analizan los registros contables de las instituciones financieras, los registros de bienes raíces, los documentos sobre reclamaciones legales y sentencias, los registros empresariales, el corretaje y las cuentas de fondos mutuos, los contratos de seguros, y una amplia gama de otros registros financieros y de relaciones comerciales. Las operaciones financieras ilícitas se han vuelto recientemente más sofisticadas y complejas, lo cual exige que los investigadores adquieran herramientas de inteligencia financiera nuevas y especializadas.

El Grupo de Acción Financiera sobre el Lavado de Activos (GAFI), que es recono­ cido como el organismo internacional que emite estándares sobre el antilavado de activos (ALD) y la lucha contra el financiamiento del terrorismo (LFT), dispone en Las cuarenta  recomendaciones sobre el lavado de activos (Las cuarenta recomendaciones), que cada país establezca una UIF.3 Más aún, el GAFI exhorta a los países a imponerles a las instituciones financieras, y a ciertas actividades y profesiones no financieras designadas, medidas que les exijan mantener  registros sobre la identidad  de sus clientes y sus operaciones, y reportar cualquier operación sospechosa.4 La información generada por  estas exigencias de reporte  y mantenimiento  de registros debe ser transmitida a la UIF del país y se utiliza para reconstruir operaciones; establecer el vínculo entre clientes individuales y negocios específicos; probar “la intencionalidad” de un individuo; y, por último, para identificar el papel que juega un individuo en una actividad delictiva o de financiamiento del terrorismo.

Las exigencias con respecto a la presentación de reportes y el mantenimiento de registros generan datos financieros importantes, muchos de los cuales no pueden

 

 

 

2      Comisión de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias

Psicotrópicas (1988) (Convención de Viena), art. 3 (b) (i) & (ii). http://www.incb.org/e/conv/

1988

3      Las cuarenta recomendaciones, Rec. 26, http://www.fatf­gafi.org/pdf/40Recs­2003_en.pdf

4      Id., Recs. 10­22.

 

 

 

ser utilizados fácilmente por las autoridades competentes sin realizar un análisis adicional. Si se pretende que los marcos institucionales ALD y LFT de un país sean completamente  eficaces, el país debe establecer un  sistema confiable y eficiente para procesar, analizar y difundir estos datos. Sin la existencia de dicho sistema, a los investigadores les cuesta mucho más trabajo detectar las operaciones delictivas o relacionadas con el financiamiento del terrorismo. La urgente necesidad de un análisis de datos eficaz sobre un posible delito financiero explica la proliferación de UIF y la importancia cada vez mayor de sus funciones dentro de los esfuerzos internacionales para prevenir, detectar y entablar una acción judicial contra el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo.5

 

 

A. Definición de una Unidad de Inteligencia Financiera

 

El Grupo Egmont de Unidades de Inteligencia Financiera (Grupo Egmont), que es el organismo que fija los estándares para las UIF aprobó, en noviembre de 1996, la siguiente definición de una UIF:

Una unidad central, nacional encargada de recibir (y, si lo tiene permitido, solici­ tar), analizar y trasladar a las autoridades competentes comunicaciones de infor­ mación financiera: (i) relacionadas con fondos de los que se sospeche un origen delictivo, o (ii) requeridas por la legislación o regulación nacional, con el fin de com­ batir el lavado de activos.6

La Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Trans- nacional (2000) (Convención de Palermo) aprobó esta definición, afirmando que: “Cada Estado… deberá… considerar el establecimiento de una unidad de inteligencia financiera para que sirva como centro nacional de recopilación, análisis y difusión de información con respecto al posible lavado de activos”.7

Ampliando esta definición, el GAFI exige a los países que establezcan una UIF, que tenga estas tres funciones esenciales: de recopilación o “depósito” de la información

 

 

5      Hasta junio de 2004, 94 países han establecido Unidades de Inteligencia Financiera que son miembros del Grupo Egmont. Grupo Egmont, Unidades de Inteligencia Financiera del Mundo, disponible en http://www.egmontgroup.org/

6      El Grupo Egmont es una organización informal de Unidades de Inteligencia Financiera, denominado  así por  el lugar donde  se realizó su primera  reunión,  el Palacio Egmont­ Arenberg, en Bruselas. La finalidad del grupo  es ofrecer un  foro a las UIF, con  el fin de mejorar el apoyo dado a cada uno  de sus programas nacionales de ALD. Ver Grupo Egmont, “Documento informativo sobre Unidades de Inteligencia Financiera y el Grupo Egmont”, disponible en http://www.egmontgroup.org/info_paper_final_092003.pdf. Vertam­ bién Capítulo 3, Grupo Egmont.

7      Convención de Palermo, artículo 7 (1) (b).

 

 

 

reportada, análisis de la información e intercambio de la información financiera,8 para detectar y combatir el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo. El GAFI también  tiene un  requisito general, según el cual todas las autoridades nacionales intercambian información y cooperan con sus contrapartes nacionales e internacionales.9

En 2004, el Grupo Egmont revisó su definición de una UIF e incluyó específica­ mente la lucha contra el financiamiento del terrorismo.10 La nueva definición de una UIF es la siguiente:

 

Una unidad central, nacional encargada de recibir (y, si lo tiene permitido, solici­ tar), analizar y trasladar a las autoridades competentes comunicaciones de infor­ mación financiera:

 

i.   relacionadas con fondos de los que se sospeche un origen delictivo y un posible financiamiento del terrorismo, o

ii.   requeridas por la legislación o regulación nacional, con el fin de combatir el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo.11

 

Por tanto, la definición de una UIF del Grupo Egmont es totalmente coherente con

Las cuarenta recomendaciones.

 

 

B. Funciones principales

 

Las UIF varían de un país a otro. Sin embargo, todas comparten tres funciones prin­ cipales: reciben, analizan y difunden información para combatir el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo. Como el lavado de activos es en gran medida una actividad transnacional, es importante que las UIF se unan a otras Unidades de Inteligencia Financiera nacionales. Por lo tanto, incluso los mejores reglamentos y leyes nacionales contra el lavado de activos, incluidos aquéllos elaborados para una UIF, necesitan un mecanismo internacional de intercambio de información que sea eficaz, para combatir de manera eficiente el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo.

 

 

 

 

8    Las cuarenta recomendaciones, Recs. 36, 37 y 40.

9    Id., Recs. 26 y 31.

10    El Grupo Egmont, Declaración de Principios, versión revisada (23 de junio, 2004). Disponible en inglés en http://www.egmontgroup.org/

11    Id.

 

 

 

1.  Depósito centralizado de la información reportada

Las instituciones financieras deben presentar todos los reportes de actividades sospechosas y otras divulgaciones que se requieran  (como  los reportes de operaciones sospechosas) a la IUF de su país.12  La centralización de esta “función de depósito”, que nombra a la UIF como destinataria de las divulgaciones, es un requisito previo para que exista un marco preventivo eficaz, a nivel nacional e internacional, contra el lavado de activos.13

El uso de un depósito centralizado para los reportes de información  y divulgaciones necesarias asegura que toda la información pertinente esté en un solo lugar, facilitando así el procesamiento y análisis de la información sobre una base coherente. La centralización también garantiza una mayor eficacia en el proceso de intercambio de información.

 

2.  Análisis de la información

Las UIF son algo más que solamente bases de datos para la información finan­ ciera exigida por la legislación o los organismos reguladores nacionales. Las UIF deben analizar los datos que reciben porque muchos reportes sobre ope­ raciones sospechosas y otras revelaciones de tipo financiero, por lo general, parecen ser operaciones inocentes. Sin embargo, los depósitos corrientes, los retiros, las remesas de fondos, o la compra de un valor o una póliza de seguros pueden ser datos útiles para detectar y entablar acciones judiciales contra el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo.

Las IUF pueden detectar operaciones financieras delictivas sólo a través del interrogatorio y el análisis. Para distinguir las verdaderas operaciones sospe­ chosas de aquéllas que sólo son poco comunes pero inofensivas, se requiere un análisis fundamentado. Sin éste, la recopilación de datos más sofisticada del mundo no sería productiva.

Estas funciones analíticas exigen que los países les concedan a sus UIF la facultad legal necesaria, los recursos humanos  adecuados y la suficiente capacidad técnica. En  particular, las funciones analíticas de la UIF necesitan poderes amplios para tener acceso a la información. Estos poderes deberían incluir: el acceso a ciertas bases de datos comerciales o gubernamentales; la autoridad para solicitar información adicional a las entidades declarantes y a otras fuentes, si es necesario; y tener acceso a técnicas y equipos de inteligencia avanzados, como la intercepción telefónica y las operaciones secretas, sujetas a los preceptos nacionales de ley.

 

 

 

12    Las cuarenta recomendaciones, Recs. 13 y 19, párrafo 6.

13    Ver UIF:panorama general, Capítulo 3, Recepción de informes sobre operaciones.

 

 

 

Cada país debe comparar las auténticas preocupaciones sobre la privacidad y la necesidad de la IUF de desempeñar una función analítica. Aunque recurrir a bases de datos comerciales disponibles al público, no genera preocupaciones relacionadas con la privacidad, aumentar el poder de estas unidades de inte­ ligencia centralizadas, para solicitar información adicional sí lo hace. Se debe emplear la misma precaución cuando se trata de técnicas de vigilancia y otras técnicas de inteligencia de la UIF. En este sentido, las leyes de privacidad de una institución financiera deberían ser redactadas de manera que no interfieran con estas funciones de la UIF y al mismo tiempo protejan la confidencialidad de la información.14

Las UIF llevan a cabo tres tipos de análisis especializados: análisis táctico, operativo y estratégico.15

 

a.  Análisis táctico

El análisis táctico es el proceso mediante el cual se recopilan los datos necesarios para preparar una demanda sobre un acto ilícito y se reúnen los hechos relacionados que sirven para aclarar los motivos del delito penal. Aunque se podría practicar este tipo de análisis en todos los informes recibidos, es probable que los informes de operaciones sospechosas sean los que proporcionen las pistas más útiles.

Uno de los aspectos del análisis táctico consiste en compaginar los datos recibidos de las instituciones notificadoras con la información en poder o a disposición de la UIF. Estos datos incluyen listas de nombres, domicilios, números de teléfono y datos que aparecen en otros informes presentados por las instituciones notificadoras. Aunque algunas institu­ ciones notificadoras pueden generar por su cuenta los datos tácticos más elementales, las UIF añaden a estos reportes la información que tengan en sus bases de datos sobre el cliente o la operación en cuestión.

Tras recibir un ROS, el analista de la UIF buscará información adicional sobre el sujeto, la empresa, las operaciones u otros elementos vinculados con un caso concreto que servirán para análisis ulteriores. Las principales fuentes de información adicional son las siguientes:

 

•   datos propios de la UIF;

•   fuentes de acceso público;

•   bases de datos de entidades públicas;

 

 

 

14    Las cuarenta recomendaciones, Rec. 4.

15    Ver UIF:panorama general, Capítulo 3, Análisis de los informes.

 

 

 

•   información adicional de las entidades notificadoras y de otras entida­

des; y

•   otras UIF.16

 

b.  Análisis operativo

El análisis operativo consiste en usar la información táctica para formular distintas hipótesis sobre las posibles actividades del sospechoso. El análisis operativo es la base del proceso de investigación. Se vale de todas las fuentes de información de las que dispone la UIF para establecer patrones de acti­ vidad, nuevos objetivos, relaciones entre el sujeto y sus cómplices, pistas de investigación, perfiles criminológicos y, cuando sea posible, indicadores de posibles conductas en el futuro.

Una de las técnicas de análisis operativo es la elaboración del perfil financiero, el cual brinda al analista métodos para crear indicadores de ingresos ocultos de una persona, un grupo de personas o una organización. Se trata de un método indirecto eficaz para reunir, organizar y presentar pruebas relacionadas con la situación financiera de los sujetos. El interés del perfil es demostrar que un sospechoso no puede justificar una fuente legítima que explique la diferencia entre sus egresos e ingresos de dinero. El rastreo de los bienes de una persona también puede revelar pistas que liguen al sospechoso con delitos subyacentes.

En virtud del análisis operativo, la información que recibe la UIF se con­ vierte en inteligencia operativa, que puede ser transmitida a las autoridades policiales o la fiscalía para fines ulteriores.17

 

c.  Análisis estratégico

El análisis estratégico es el proceso mediante el cual se generan conoci­ mientos que se utilizarán para determinar la labor de la UIF en el futuro. La característica principal de la inteligencia estratégica es que no  está relacionada con casos individuales, sino más bien con nuevos enfoques y tendencias. El alcance del análisis estratégico puede ser limitado o amplio, según el mandato de la UIF. Puede consistir en la detección de cambios en las tendencias delictivas dentro de un grupo específico o la definición de una  visión general de las tendencias delictivas que surgen a escala nacional.

 

 

 

 

16    Id.

17    Id.

 

 

 

La análisis estratégico se obtiene después de recopilar y analizar toda la información disponible. Se nutre  de una gama de datos más amplia que el análisis operativo y requiere de analistas experimentados. Los datos provienen de informes presentados por las entidades notificadoras, de la inteligencia operativa e información táctica propias de la UIF, de fuentes públicas y de autoridades policiales y otras entidades gubernamentales. En un sentido más amplio, el análisis estratégico puede indicar la necesidad de imponer obligaciones de notificación y de otro tipo relacionadas con ALD/LFT a nuevas entidades o aumentar las exigencias existentes de noti­ ficación.18

 

3.  Intercambio de información a nivel nacional

Si la UIF sospecha que ha habido lavado de activos o financiamiento del terro­ rismo, debería tener la facultad para compartir la información financiera y de inteligencia con otras autoridades nacionales, con el fin de realizar una investigación o tomar medidas al respecto. También debería tener el poder para coordinar sus acciones con las otras autoridades nacionales dedicadas a la prevención, la detección y el enjuiciamiento de los delitos de lavado de activos y financiamiento del terrorismo.

La importancia de compartir la información en el momento oportuno  y con las autoridades adecuadas no es exagerada. Las medidas eficaces contra el lavado de activos dependen de la transmisión de los datos disponibles a la autoridad correspondiente. Para algunas UIF, el intercambio de información generalmente requiere algún análisis de las revelaciones financieras presentadas. Otras UIF, especialmente aquéllas que reciben un gran volumen de revelaciones financieras, ponen estas últimas inmediatamente a disposición de las auto­ ridades encargadas de hacer cumplir las leyes. Estas UIF realizan un análisis sobre las revelaciones financieras y otro  tipo de información  financiera, a solicitud de las autoridades judiciales y policiales, según sea necesario más adelante. En cualquiera de los casos, la clave es que la UIF proporcione inte­ ligencia financiera a las autoridades competentes, tan pronto como sea posible, de manera que puedan seguir la pista proporcionada por la UIF.19

La coordinación a nivel nacional es fundamental. La UIF debe ser un socio esencial de la coordinación nacional, e incluso se le podría dotar de los medios para asumir una función principal en la coordinación de las autoridades com­ petentes que luchan contra el lavado de activos, es decir, la UIF, los reguladores

 

 

 

18    Id.

19    Id., Capítulo 3, Difusión de los informes.

 

 

 

y supervisores  del sector financiero, la policía, las autoridades judiciales y otros ministerios o dependencias pertinentes.20

 

4.  Intercambio de información a nivel internacional

Debido  a  que  gran  parte  del lavado de  activos y el financiamiento  del terrorismo son actividades transnacionales, las UIF deben compartir datos de inteligencia financiera con otras UIF a nivel mundial, para poder ser socios eficaces en la lucha internacional contra estos delitos. Una función esencial de una UIF es su capacidad para cooperar de una manera rápida y eficaz con todas sus contrapartes extranjeras. El intercambio de información a nivel internacional debe llevarse a cabo a través de una comunicación directa y segura con las autoridades competentes extranjeras.21

 

 

C. Tipos o modelos de UIF

 

Por lo general, los países escogen uno de los cuatro modelos básicos al establecer una

UIF o mejorar su funcionamiento:

 

a.  El modelo administrativo, que depende de un organismo regulador o de super­ visión, como el banco central o el ministerio de Hacienda, o de una autoridad administrativa independiente.

b.  El modelo policial, que depende de un organismo policial, ya sea general o especializado.

c.  El modelo judicial o fiscalizador, que depende de una autoridad judicial o de la fiscalía.

d.  El modelo mixto o “híbrido”, que es una combinación de los tres anteriores.

 

Estas variaciones se deben principalmente a que en cada país las circunstancias son distintas, y que cuando las unidades empezaron a aparecer a principios de los años noventa, no existía un modelo internacionalmente aceptado. Por ejemplo, en algunos países se hizo hincapié en la función de la UIF como un instrumento  más para que las fuerzas del orden combatieran el lavado de activos y los delitos conexos, y la UIF se estableció como una dependencia de un órgano de investigación o fiscali­ zación. En otros países, la UIF se estableció al margen de estos organismos por la necesidad de contar con una “zona neutral” entre las instituciones financieras y la policía.

 

 

 

20    Las cuarenta recomendaciones, Rec. 31.

21    Ver Capítulo 8, Cooperación internacional, en esta Guía de referencia.

 

 

 

Sin embargo, hay que subrayar que esta tipología es arbitraria en cierta medida, y que existen otras formas de clasificación de las UIF. A continuación se presenta una descripción de cada modelo, sus ventajas y desventajas (aunque la lista no es exhaustiva), y ejemplos de países que usan cada modelo.

 

1.  UIF de tipo administrativo

Las UIF de este tipo suelen formar  parte de la estructura  o el ámbito  de supervisión de una administración u organismo distinto de las autoridades judiciales o policiales.22  A veces constituyen un organismo separado, sujeto a la supervisión de un ministerio o una administración (UIF “autónoma”) o al margen de ella (UIF “independiente”). En este caso, la intención principal es establecer una “zona neutral” entre el sector financiero (y, más en general, las entidades y los profesionales no financieros sujetos a la obligación de noti­ ficación) y las fuerzas del orden a cargo de la investigación y el enjuiciamiento de los delitos financieros.

Las ventajas de una UIF de tipo administrativo son:

 

•   La UIF sirve de enlace entre el sector financiero y otros sectores sujetos a la obligación de notificación, por una parte, y las autoridades encargadas de aplicar la ley, por la otra. Con ello se evita la creación de vínculos institucionales directos entre las partes notificadoras y las autoridades poli­ ciales y se pone a estas últimas al tanto de las divulgaciones.

•   Las instituciones financieras y otras revelan con mayor confianza la infor­

mación si saben que la divulgación se limitará a casos de lavado de activos y financiamiento del terrorismo y que se basará más en el análisis propio de la UIF que en la limitada información de que dispone la institución notificadora.

•   La UIF actúa como un interlocutor “neutral”, técnico y especializado, para

las partes notificadoras.

•   Si la UIF es una dependencia de un organismo regulador, es el interlocutor natural de las instituciones financieras.

•   Facilita el intercambio de información con todos los tipos de UIF.

 

Las desventajas son:

 

•   Puesto que la UIF no forma parte de la autoridad policial, es posible que se retrase la aplicación de medidas coercitivas, como el congelamiento de

 

 

 

22    Ver UIF:panorama general, Capítulo 2, Establecimiento de una UIF.

 

 

 

una operación sospechosa o la detención de un sospechoso a partir de divulgaciones financieras.

•   La UIF por lo general no goza de todas las facultades jurídicas que los orga­

nismos policiales y las autoridades judiciales tienen para obtener pruebas.

•   La UIF de tipo administrativo está más sujeta a la supervisión directa de las autoridades políticas (a menos que sea verdaderamente independiente).23

 

Entre los países que tienen UIF de tipo administrativo se cuentan Andorra, Antillas Holandesas, Aruba, Australia, Bélgica, Bolivia, Bulgaria, Canadá, Colombia, Corea, Croacia, Eslovenia, España, Estados Unidos, Francia, Israel, Liechtenstein, Malta, Mónaco, Países Bajos, Panamá, Polonia, República Checa, Rumania, Rusia, Ucrania y Venezuela.24

Al utilizar una autoridad  administrativa como “zona neutral” entre las instituciones financieras y los sectores encargados de la aplicación de la ley, las autoridades pueden conseguir más fácilmente la cooperación de las insti­ tuciones notificadoras, que por lo general están conscientes de lo desventajoso que resulta ante sus clientes tener vínculos institucionalizados directos con los organismos policiales. El sector bancario suele preferir a las UIF de tipo admi­ nistrativo, y es posible que también resulten atractivas para otras instituciones y profesionales que han sido incluidos en la lista de entidades notificadoras por las mismas razones.

 

2.  UIF de tipo policial

En algunos países, el hincapié que se hizo en las tareas de la UIF relacionadas con la aplicación de la ley llevó a la creación de la UIF como parte de un orga­ nismo policial, puesto que era la forma más fácil de establecer un órgano con las potestades adecuadas para hacer cumplir la ley sin tener que diseñar una entidad y un marco jurídico y administrativo totalmente nuevos.25

En este esquema, desde el punto de vista operativo, la UIF tendrá una rela­

ción más estrecha con otras entidades encargadas de la aplicación de la ley

–por ejemplo, la unidad de delitos financieros– que podrán aprovechar los conocimientos y las fuentes de información de la UIF. A cambio, la informa­ ción que reciba la UIF se pondrá más al alcance de esas otras entidades y su utilidad se potenciará, ya que podrá ser utilizada en cualquier investigación. Por otra parte, el intercambio de información puede agilizarse usando las redes

 

 

 

23    Id.

24    Id.

25    Id.

 

 

 

nacionales e internacionales existentes para el intercambio de información sobre delitos.

Las ventajas de una UIF de tipo policial son:

 

•   Aprovecha la infraestructura existente, lo cual evita la necesidad de crear un organismo totalmente nuevo.

•   La información financiera divulgada puede aprovecharse al máximo para la aplicación de la ley.

•   Respuesta más rápida de las fuerzas del orden ante indicios de lavado de activos y otros delitos graves.

•   Posibilidad de intercambiar información por intermedio del amplio sistema de redes de intercambio de información delictiva (por ejemplo, Interpol).

•   Acceso relativamente fácil a la inteligencia sobre delitos y al sector de inte­

ligencia en general. Las desventajas son:

•   Tendencia a concentrarse más en las investigaciones que en las medidas preventivas.

•   Los órganos policiales no son un interlocutor natural de las instituciones financieras; es preciso generar confianza mutua, lo cual puede llevar cierto tiempo, y puede ser que dichos órganos no tengan los conocimientos finan­ cieros necesarios para entablar ese diálogo.

•   El acceso a los datos de las organizaciones financieras (distintos  de la notificación de operaciones) por lo general exige que se inicie una investi­ gación formal.

•   Es posible que las instituciones notificadoras se resistan a divulgar infor­ mación a un órgano policial si saben que podría utilizarse en la investigación de cualquier delito (no sólo lavado de activos y financiamiento del terro­ rismo).

•   Puede ser que las instituciones notificadoras se resistan a dar información a los órganos policiales sobre operaciones que no pasan de ser “sospe­ chosas”.

 

Entre los países que tienen UIF de tipo policial se encuentran: Alemania, Austria, Eslovaquia, Estonia, Hungría, Irlanda, Islandia, el Reino Unido  y Suecia.

Además, la UIF de este tipo normalmente  tendrá facultades para tomar las mismas medidas que el órgano encargado de aplicar la ley (sin necesidad de una autoridad legislativa específica), como el congelamiento de operacio­

 

 

 

nes y la incautación de activos (con el mismo grado de supervisión judicial pertinente a otras facultades de aplicación de la ley en el país en cuestión).

 

3. UIF de tipo judicial o fiscalizador

Las UIF de este tipo se establecen dentro del poder judicial del Estado, con mayor frecuencia bajo la jurisdicción de la fiscalía. Existen en países que tienen el sistema de Derecho romano, donde los fiscales forman parte del sistema judicial y tienen autoridad sobre los organismos de investigación.26

Las UIF de tipo judicial o fiscalizador pueden funcionar bien en países en que las leyes de secreto bancario son tan estrictas que se necesita un vínculo directo con las autoridades judiciales o con la fiscalía para garantizar la coope­ ración de las instituciones financieras.

Las ventajas de las UIF de tipo judicial o fiscalizador son:

 

•   Suele gozar de más independencia de interferencias políticas.

•   La información divulgada pasa directamente al organismo autorizado para investigar o enjuiciar el delito.

•   Permite que se ejerciten de inmediato las facultades judiciales (por ejemplo, incautación de fondos, congelamiento de cuentas, interrogatorios, deten­ ciones, registros).

 

Las desventajas son:

 

•   En general son las mismas desventajas que se enumeran con respecto a las UIF de tipo policial, excepto el hecho de resistirse a dar información sobre operaciones que no pasan de ser “sospechosas”.

•   Este tipo de UIF puede tener dificultades en el intercambio de información

con las UIF no judiciales ni fiscalizadoras..27

 

Entre los países que tienen UIF de tipo judicial o fiscalizador se encuentran

Chipre y Luxemburgo.28

 

4.  UIF de tipo mixto o “híbrido”

Esta última categoría abarca UIF que funcionan conforme a diferentes combi­

naciones de los mecanismos antes descritos, para aprovechar al mismo tiempo

 

 

 

26    Id.

27    Id.

28    Id.

 

 

 

las ventajas de todos los sistemas. Algunas combinan las características de las UIF de tipo administrativo y policial, mientras que otras conjugan las facul­ tades de la dirección de aduanas con las de la policía. Cabe hacer notar que en algunas UIF consideradas de tipo administrativo, empleados de diversos organismos reguladores y policiales trabajan en éstas y ejercen simultánea­ mente las facultades del organismo del que provienen. Entre los países que han establecido UIF “híbridas” están Dinamarca, Noruega y las islas Guernse y Jersey.29

 

 

D. Otras funciones de las UIF

 

Además de sus funciones principales, una UIF puede cumplir muchas otras funcio­

nes, sin importar el tipo o modelo utilizado.

 

1.  Responsabilidades reglamentarias o de supervisión

Se le debería otorgar a la UIF la facultad de supervisar a las instituciones finan­ cieras y las actividades y profesiones no financieras para verificar si cumplen con el mantenimiento de registros y las exigencias sobre los reportes.30 En estos casos, la UIF también debería tener la facultad para imponer sanciones o casti­ gos contra dichas entidades y personas si no cumplen con sus obligaciones de reporte o mantenimiento  de registros, por ejemplo: multas significativas y/o suspensión de licencias. Además, la UIF debería estar autorizada a promulgar reglamentos, según sea necesario, para la aplicación de leyes contra el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo.

Alguna autoridad dentro del país necesita ser responsable de estos asuntos relacionados con el acatamiento  de las leyes. En la mayoría de los países, esta responsabilidad le corresponde a la autoridad supervisora de cada sector financiero, actividad o profesión no financiera. Pero como la UIF es la única que recibe datos de inteligencia financiera, además de analizarlos, está bien situada para vigilar el cumplimiento de las obligaciones relacionadas con el antilavado de activos y la lucha contra el financiamiento del terrorismo. Algunos países han optado por darle la responsabilidad de controlar el cumplimiento  a la UIF. En ciertos países, algunas instituciones notificadoras no están sujetas a ninguna supervisión, salvo la de la UIF, razón por la cual este organismo es el más idóneo para abordar los problemas de cumplimiento que surgen en este contexto.

 

 

29    Id.

30    Id., Capítulo 4, Otras funciones de las UIF.

 

 

 

Además, se le podría otorgar a la UIF la facultad para promulgar reglamen­ tos en el sector financiero y otros sectores sujetos a la obligación de notifi­ cación, con respecto a la aplicación de leyes contra el lavado de activos. Sin embargo, al otorgarle estas responsabilidades a la UIF, se debería mantener un equilibrio entre las necesidades de ALD/LFT y otros problemas de supervisión. Para ser eficaz, una UIF debe recibir los recursos adecuados y el apoyo opor­ tuno del gobierno para así lograr cumplir sus funciones principales y cualquier otra responsabilidad adicional. Si la capacidad de dotación de personal de la UIF es limitada, una función supervisora o reglamentaria adicional podría socavar sus funciones principales.

 

2.  Investigaciones

Los países pueden otorgarle a sus UIF la función de dar apoyo de investigación a otros organismos encargados de hacer cumplir las leyes durante investigaciones en curso sobre lavado de activos. En este caso, se espera que la UIF comparta información con las autoridades investigadoras cuando le sea solicitado. Estos poderes pueden implicar el ejercicio de otros poderes que le permitirían a la UIF solicitar información adicional de las instituciones financieras o incluso llevar a cabo investigaciones, con el objeto de identificar fondos que podrían ser congelados, embargados o confiscados.

 

3.  Aplicación de la ley y congelación de fondos

Los países también pueden otorgarle a su UIF la capacidad para tomar medidas provisionales, con el fin de encargarse eficazmente de casos donde se necesite una intervención urgente. Debido a que la UIF es un elemento importante del gobierno para identificar las operaciones sospechosas, se podría justificar concederle a la UIF facultades provisionales para proteger fondos que podrían estar sujetos a decomiso. Dichas medidas podrían incluir la congelación tem­ poral de los fondos, así como otras medidas que impidan cualquier enajena­ ción legal de estos fondos.

Sin embargo, estas facultades provisionales exigen que la UIF pueda iden­ tificar todos los fondos expuestos a decomiso, según las leyes contra el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo. No obstante, al hacer esto se debería tener mucho cuidado para asegurarse que la UIF tenga recursos sufi­ cientes para desempeñar sus funciones principales, es decir, recibir y analizar los reportes sobre operaciones sospechosas, así como compartir información con las contrapartes nacionales e internacionales.

Cuando se otorgan facultades provisionales para bloquear operaciones o congelar fondos, dichas facultades son generalmente limitadas en términos de la duración del bloqueo o la congelación. La congelación o el embargo de

 

 

 

fondos requiere normalmente la intervención de autoridades judiciales, o de una autoridad gubernamental, fuera de la UIF.31

 

4.  Capacitación

Debido a sus conocimientos técnicos multidisciplinarios y especializados, una UIF podría servir fácilmente como la mejor unidad gubernamental para ase­ sorar y capacitar al personal de las instituciones financieras sobre las medidas para combatir el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo.

Nuevamente, los países deben considerar las limitaciones de recursos al decidir si le añaden esta función a la UIF. La capacitación, los recursos finan­ cieros y los conocimientos especializados son preocupaciones primordiales en esta área, puesto que la demanda  de dichos servicios puede aumentar bastante.

 

5. Proyectos de investigación

La UIF se encuentra en una posición privilegiada para realizar proyectos de investigación para su gobierno, gracias a su experiencia en la recepción, el análisis y la difusión de información financiera sobre el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo. Esto es particularmente cierto cuando la UIF tiene un mandato amplio con respecto al análisis estratégico, como se discu­ tió anteriormente en este capítulo. La función estratégica de la UIF podría ser fácilmente ampliada para permitirle realizar trabajos de investigación e infor­ mes independientes sobre sus hallazgos.

Como es el caso de muchas funciones, la inclusión de la investigación y el alcance de dicha investigación depende de los recursos financieros, la dotación de personal y los conocimientos especializados. Sin estos recursos, las funcio­ nes principales de la UIF podrían verse afectadas.

 

 

E. Organización de la UIF

 

Se deben tomar muchas decisiones al establecer una UIF o al mejorar el funciona­

miento de una UIF existente.

 

1.  Elección del modelo adecuado

Las buenas decisiones sobre el modelo adecuado a adoptar al establecer una UIF provienen tanto de un conocimiento profundo  sobre las características culturales y económicas de un país como sobre sus costumbres legales y de

 

 

 

31    Id.

 

 

 

aplicación de la ley. Aunque un solo modelo no funcionará para todos los países, algunos criterios son esenciales. Éstos se presentan en forma de pre­ guntas:

 

•   ¿Tiene la UIF propuesta la capacidad adecuada y los conocimientos técnicos necesarios sobre las operaciones financieras? Si no es así, ¿qué se necesita?

•   ¿Cuál es la relación entre  la UIF  existente o  propuesta  y la industria financiera dentro  del contexto nacional? ¿Cómo se podría mejorar esa relación?

•   ¿Tiene la institución una política propicia para proteger la confidencialidad de la información financiera y para mitigar el posible daño a la privacidad individual?

•   ¿Tiene verdaderamente la UIF propuesta la autorización legal, capacidad técnica y experiencia para ofrecer cooperación internacional adecuada y oportuna?

•   ¿El marco jurídico aplicable a la UIF propuesta  le permitiría  participar en la cooperación internacional de tipo administrativo y este marco ten­ dría en cuenta los intercambios internacionales de información rápidos, eficaces, espontáneos, y/o “bajo solicitud” relacionados con las operaciones sospechosas?

 

2. Consideraciones sobre la capacidad

Las investigaciones financieras son sólo tan buenas como los investigadores individuales y la infraestructura tecnológica que apoya sus esfuerzos. Un país debe tomar  decisiones de política sobre cómo la UIF puede aprovechar al máximo las capacidades de análisis financiero de los miembros del personal. En este sentido, el país debe también determinar el mejor contexto institucional para estas capacidades: el banco central, el ministerio de Hacienda, la policía, el poder judicial. La creación de una UIF como una entidad completamente independiente de los organismos fiscalizadores, administrativos o de aplicación de las leyes, existentes en un país, podría también tener importantes repercu­ siones a nivel de los recursos.

 

3.  Consideraciones sobre la dotación de personal

Las políticas de contratación tienen repercusiones con respecto a los asuntos relacionados con los recursos, la privacidad y la eficacia institucional. La ausen­ cia relativa de conocimientos especializados sobre investigaciones financieras quiere decir que las consideraciones sobre la dotación de personal deberían ser guiadas por la naturaleza multidisciplinaria de estas investigaciones, para que la contratación de personal sea lo más diversa posible.

 

 

 

Los antecedentes del personal, así como las condiciones del empleo, son muy importantes. De un lado, los funcionarios de los ministerios de Hacienda o Finanzas, los supervisores bancarios y los aduaneros podrían aportar sus propias competencias financieras y su interpretación sobre las operaciones que involucran a entidades notificadoras. De otro lado, las autoridades judiciales y policiales aportan experiencia útil sobre cómo hacer cumplir las leyes, espe­ cialmente si se le ha otorgado a la UIF facultades para la aplicación de la ley.

Las condiciones del empleo también influyen sobre el grado de indepen­ dencia y de confidencialidad del trabajo de la UIF. La inexistencia de aptitudes o experiencia de alto nivel que se les exige a los investigadores de la UIF quiere decir que algunos países tal vez opten por dotar de personal a sus unidades con expertos destacados de otros organismos. Aunque ésta es una posibilidad de dotación de personal menos costosa (y probablemente una más propicia para el intercambio eficaz de información), los gobiernos deben sopesar las reper­ cusiones sobre la privacidad, y a largo plazo, de tales decisiones.

 

 

F.  Protección de la privacidad

 

Las UIF son depósitos, así como guardianes, de información altamente confidencial: un hecho que exige la vigilancia constante con respecto a las protecciones legales y sistémicas.

 

1.  La principal preocupación de las políticas: privacidad versus eficacia

A medida que las UIF se van formando, surgen algunas tensiones con respecto a las políticas. Éstas provienen, en su mayor parte, de las metas ambiciosas que tienen las leyes y reglamentos de ALD y LFT, las cuales compiten con intereses privados rivales o los socavan.32

Las leyes contra el lavado de activos han surgido, en parte, como una res­ puesta a los obstáculos que las leyes de secreto bancario representaban para los esfuerzos de supervisión y aplicación de la ley. En algunas jurisdicciones,

 

 

 

 

 

32    La Declaración de Principios del Grupo Egmont, en su preámbulo, estipula que “se debe tener en cuenta… la naturaleza confidencial de la divulgación de información financiera”. El Grupo también sostiene que las UIF deberían trabajar para promover que las normas legales y leyes de privacidad nacionales no sean concebidas para impedir el intercambio de información entre las UIF, conforme a estos principios; ver Grupo Egmont, Principios para el intercambio de información entre Unidades de Inteligencia Financiera sobre casos de lavado de activos (13 de junio, 2001), Principio 7. http://www.egmontgroup.org/princ_info_exchange.pdf

 

 

 

las exigencias estrictas del secreto bancario han frustrado frecuentemente los esfuerzos de investigación para obtener la información financiera requerida, con el fin de detectar delitos e infracciones reglamentarias, o para localizar o decomisar fondos. Un resultado así está en contra de la estructura recomendada por el GAFI, la cual dispone que las leyes de privacidad de una institución financiera no deberían impedir ninguna de las recomendaciones del GAFI.33 Los procedimientos engorrosos también obstaculizan los esfuerzos de investigación para recopilar información y/o pruebas en el extranjero. Con la globalización financiera, estas preocupaciones se han vuelto todavía más críticas. Las leyes de ALD/LFT pueden ser vistas como un intento para asegurar el intercambio eficaz de información y la recopilación de datos, tanto a nivel nacional como internacional, como requisitos previos para la aplicación de las leyes penales y reglamentarias en la economía globalizada de hoy.

Debido a la naturaleza delicada y confidencial de la información financiera personal, las UIF deben establecer protecciones de procedimiento  rigurosas para  sus importantes  funciones de recopilación de pruebas  financieras e intercambio de información. La aplicación eficaz de la ley depende del acceso rápido a la información financiera. Pero esta necesidad de aplicación de la ley sobrepasa los límites de la privacidad financiera, suscitando preocupaciones legítimas sobre posibles abusos.

En sus funciones de depósito, procesador y centro de intercambio de infor­ mación financiera sobre el delito de lavado de activos y el financiamiento del terrorismo, las UIF están a la vanguardia de este debate sobre la eficacia versus la privacidad. Esta tensión se refleja en las elecciones que hacen los países con respecto a la estructura, las funciones, los poderes y los procedimientos de sus unidades de inteligencia financiera. Los países necesitan llevar a cabo evalua­ ciones realistas sobre los daños a la privacidad inherentes a cada una de las elecciones que hacen sobre los poderes y las restricciones de las UIF.

 

2.  Principio de confidencialidad

Imponer el principio de la confidencialidad en las UIF es la protección más importante contra el abuso de la información financiera privada. Este principio también le permitirá a la UIF ejercer sus funciones como intermediaria entre las instituciones financieras notificadoras y el sistema penal.

En los casos en que la UIF forma parte de otro organismo, como la policía o la fiscalía, la unidad, por lo general, está regida por un deber general de

 

 

 

 

33    Las cuarenta recomendaciones, Rec. 4.

 

 

 

confidencialidad. Sin embargo cuando no existe dicho deber general, se debería mencionar un deber específico de confidencialidad en las disposiciones legales que rigen y crean la UIF, y éste debería ser hacerse respetar a través de sanciones penales y/o civiles eficaces.34  El deber de confidencialidad también puede estar incluido en las leyes nacionales sobre la privacidad de aplicación general.

Sin embargo, el deber de confidencialidad de las UIF debería ser redactado de manera que no limite excesivamente la posibilidad de proporcionar retroa­ limentación a las instituciones notificadoras, ya que ésta es importante para la relación entre la UIF y los intermediarios financieros, así como para per­ mitirles  a  las instituciones  notificadoras  que  desarrollen  mecanismos de reporte eficaces.35  Las exigencias de confidencialidad deberían ser redactadas de manera que no impidan la cooperación internacional entre las UIF.36

 

3.  Principio de especialidad

Para complementar el deber de confidencialidad, las UIF pueden adoptar un “principio de especialidad”, que sirve para limitar el uso de la información transmitida  a dichas unidades por parte de las instituciones financieras, o solicitada a tales instituciones por la UIF. Si se le prohíbe a una UIF utilizar la información que se le ha proporcionado  por cualquier otra razón que no sea la lucha contra el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo (y los delitos relacionados), los países pueden desarrollar un sentimiento de confianza entre las instituciones notificadoras y la UIF.

La restricción de este principio depende necesariamente de lo que significa “luchar contra el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo”. La restricción podría  redactarse de manera  que indique  que la información financiera manejada por la UIF puede ser utilizada sólo para el desempeño de las funciones de la unidad, como se describe en la ley que establece la UIF. También podría mencionarse en una cláusula estatutaria o reglamentaria específica con respecto a las condiciones para la difusión de información por parte de la UIF.

 

 

 

 

34    Guy Stessens, Money Laundering : A New International Law Enforcement Model (Cambridge, England, and New York, New York, United States: Cambridge University Press, 2000) 191.

35    Ver la sección G, Información y retroalimentación, de este capítulo. Ver también GAFI, Pro- viding Feedback to reporting Financial Institutions and Other Persons Best Practice Guidelines, parágrafo 6, disponible en http://www.fatf­gafi.org/pdf/FEEDB_en.pdf

36    El Grupo Egmont, Principios para el intercambio de información entre Unidades de Inteli­

gencia Financiera sobre casos de lavado de activos (13 de junio, 2001), Principio 7.

 

 

 

El principio de especialidad debería ser redactado en un lenguaje lo sufi­ cientemente general, de manera que no se le impida a la UIF hacer respetar las leyes y reglamentos contra el lavado de activos y el financiamiento del terro­ rismo. También debería permitir que la información proporcionada a la UIF sea usada para hacer cumplir las leyes y los reglamentos relacionados con el delito o delitos subyacentes. Además, si el principio de especialidad se aplica a los intercambios de información a nivel internacional entre las UIF, debería redactarse de manera que no impida o afecte la eficacia de la cooperación internacional entre las UIF.37

Las violaciones de la limitación de la especialidad deberían ser sancionadas por las leyes procesales sobre improcedencia de pruebas ante los tribunales, y/o por algún tipo de responsabilidad civil o estatutaria por violación de la confidencialidad.

 

4.  Independencia y rendición de cuentas

Los países deben asegurarse que la UIF no dependa de influencias políticas, ni de la autoridad competente u otra autoridad de supervisión, al momento de decidir cuáles operaciones analizar o qué información difundir. La inde­ pendencia constituye otra medida de protección contra el abuso o uso inde­ bido de las revelaciones financieras. La independencia no es un  concepto absoluto,  siempre  existirá algún  grado  de  rendición  de  cuentas, pero  la UIF no debería estar sujeta al abuso o a la influencia excesiva de otras auto­ ridades gubernamentales. Este sentido de independencia confirma también un sentimiento de confianza entre la UIF y las instituciones financieras notifica­ doras que, a su vez, promueve la prevención y detección del lavado de activos y el financiamiento del terrorismo.

Esta independencia podría ser garantizada de diversas maneras. En ciertos casos, podría lograrse creando la UIF como un organismo independiente con un presupuesto y personal autónomos,  sin rendición de cuentas a ningún organismo que pudiera tener tendencia a utilizar el sistema más allá de sus propios límites. Sin embargo, esta independencia debería ir acompañada de mecanismos de rendición de cuentas, como reportes parlamentarios, audito­ rías, y/o fiscalización judicial.

 

 

 

 

 

 

 

37    Id., Principios para el intercambio de información entre Unidades de Inteligencia Financiera sobre casos de lavado de activos (13 de junio, 2001), Principios 11 y 12.

 

 

 

G.  Información y retroalimentación

 

Es importante que una UIF trabaje estrechamente con las entidades y personas noti­ ficadoras, así como con las autoridades competentes del país, para luchar contra el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo. Sin dejar de ser consecuente con sus obligaciones de privacidad, la UIF debería dar retroalimentación sobre las tendencias y tipologías del lavado de activos y el financiamiento del terrorismo que ayudarán a las instituciones financieras y las actividades y profesiones no financieras a mejorar sus prácticas y controles ALD/LFT, en particular sus reportes de operaciones sospechosas. Una crítica frecuente de las instituciones notificadoras es que reciben muy poca o ninguna retroalimentación  por parte de sus UIF sobre la utilidad de sus reportes. Por lo tanto, las entidades notificadoras no tienen ninguna idea si su modo de abordar los reportes es útil para la lucha contra el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo.

Aunque obviamente hay restricciones sobre lo que una UIF puede decirle a una institución notificadora sobre un reporte específico (especialmente si ese reporte está siendo investigado), debería ser posible que una UIF proporcione retroalimentación general a las instituciones sobre la calidad y utilidad de sus reportes. Las UIF también recopilarán datos que, una vez analizados, deberían producir información útil sobre los desarrollos y tendencias en el área del lavado de activos. Esto debería compartirse con las entidades y personas notificadoras, de manera que sepan qué aspectos deben considerar al diseñar sus sistemas de ALD/LFT. La retroalimentación  sobre casos específicos, luego de haberse concluido la investigación y el proceso penal, también pueden ser útiles.

El GAFI exige ahora que todas las autoridades competentes, incluyendo las UIF, proporcionen orientación y retroalimentación.38 Las autoridades pueden esperar que este asunto sea puesto de relieve en las evaluaciones de ALD/LFT. Las UIF también deberán mantener estadísticas integrales sobre los ROS recibidos y divulgados.39

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

38    Las cuarenta recomendaciones, Rec. 25.

39    Id., Rec. 32.

 

 

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