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BANCO MUNDIAL Lucha contra el financiamiento del terrorismo

Lucha contra el financiamiento

del terrorismo

 

 

 

 

 

A.   Ratificación y ejecucióndelos

instrumentosdelasNacionesUnidas

 

B.   Tipificación del financiamiento del terrorismo y el lavado de activos asociado

 

C.   Congelación y decomisode activos delos

terroristas

 

D.   Reportesdeoperacionessospechosas

relacionadas con el terrorismo

 

E.    Cooperacióninternacional


F  Sistemas alternativos de transferencia de

fondos

 

G.  Transferencias electrónicas

 

H.  Organizaciones sin fines  de lucro

 

I.    Correos de efectivo

 

J.    Cuestionario de autoevaluación sobre el

financiamiento del terrorismo

 

 

 

 

 

 

 

Los ataques terroristas contra Estados Unidos, ocurridos el 11 de septiembre de

2001, aumentaron la importancia de prevenir, detectar y eliminar el financiamiento

del terrorismo y los ataques terroristas en la comunidad internacional. En octubre de 2001, el Grupo de Acción Financiera sobre el Lavado de Activos (GAFI) amplió su mandato más allá de la lucha contra el lavado de activos (ALD) para concentrarse también en los esfuerzos mundiales para combatir el financiamiento del terrorismo (LFT).

Para lograr estos objetivos, el GAFI aprobó las primeras ocho Recomendaciones Especiales sobre  el Financiamiento del Terrorismo (Recomendaciones  especiales), al mismo tiempo que modificó su mandato. En octubre de 2004, el GAFI aprobó la nueva Recomendación Especial IX, con respecto a los correos de efectivo. De la misma manera que Las cuarenta recomendaciones sobre el lavado de activos (Las cua- renta recomendaciones), las Recomendaciones  especiales no son sugerencias, sino más bien mandatos para que cada país (no sólo los miembros del GAFI) tome medidas si quiere ser considerado como un país que acata los estándares internacionales en

 

 

 

la lucha contra el financiamiento del terrorismo (LFT).1 Los países pueden también consultar la Metodología sobre ALD/LFT para obtener información sobre cómo se evalúan las Recomendaciones  especiales.2  Más aún, el GAFI solicita específicamente a todos los países que aprueben las Recomendaciones  especiales y participen en su ejercicio de autoevaluación.3  La puesta en práctica de estas Recomendaciones espe- ciales, junto con Las cuarenta recomendaciones definen el marco fundamental para detectar, prevenir y eliminar el financiamiento del terrorismo.

Las Recomendaciones  especiales son todavía relativamente nuevas. Por lo tanto, no existe mucha experiencia con respecto a la interpretación y puesta en práctica de las mismas, aunque  no  son conceptos difíciles. Al principio, el GAFI aprobó notas de orientación generales para ayudar a explicar las Recomendaciones especiales.4

A medida que ha ido ganando experiencia con el tiempo, el GAFI ha publicado notas interpretativas formales y más categóricas sobre varias de las Recomendaciones especiales.5 Además, el GAFI ha publicado notas de orientación sobre mejores prácticas para varias de las Recomendaciones  especiales.6  Por último, el GAFI ha publicado Guidance for Financial Institutions in Detecting Terrorist Financing, para ayudar a las instituciones financieras a conocer los mecanismos utilizados para financiar el terro­ rismo.7

 

 

 

 

 

1      Recomendaciones especiales,http://www.fatf­gafi.org/pdf/SRecTF_en.pdf Las Recomendaciones especiales y las Notas de orientación están incluidas en el Anexo 5 de esta Guía de referencia. Las cuarenta recomendaciones, http://www.fatf­gafi.org/pdf/40Recs­2003_en_pdf Lascuarenta recomendaciones están incluidas en el Anexo 4 de esta Guía de referencia.

2      http://www.fatf­gafi.org/pdf/Meth­2004_en.pdf.

3      Cuestionario de autoevaluación sobre el financiamiento  del terrorismo,  http://www.fat

gafi.org/SAQTF_en.htm

4      Las Notas de orientación para las Recomendaciones  especiales sobre el financiamiento del terrorismo (Notas de orientación) y el Cuestionario de autoevaluación están incluidos en el Anexo 6 de esta Guía de referencia, http://www.fatf­gafi.org/pdf/TF­SAGUIDE 20020327_ en.pdf.

5      Las Notas interpretativas de las Recomendaciones  especiales II, III, VI y VII están incluidas en el Anexo 6 de esta Guía de referencia. Para la Rec. Esp. II, consultar: http://www.fatf­ gafi.org/pdf/INSR2_en.PDF y para las Recs. Esp. III, VI y VII, consultar: http://www.fatf­ gafi.org/TFInterpnotes_en.htm#Special%20Recommendation%20III.

6      Para la Rec. Esp. III, consultar: http://www.fatf­gafi.org/pdf/SR3­BPP_en.pdf; para la Rec.

Esp. VI, consultar: http://www.fatf­gafi.org/pdf/SR6­BPP_en.pdf; y para la Rec Esp.VIII, con­

sultar: http://www.fatf­gafi.org/pdf/SR8­NPO_en.pdf

7      http://www.fatf­gafi.org/pdf/GuidFITF01_en.pdf

 

 

 

A. Ratificación y aplicación de los instrumentos de las Naciones Unidas

 

La primera Recomendación  especial comprende dos partes.8 La primera parte estipula que “cada país debe tomar medidas inmediatas para ratificar y llevar a la práctica en su totalidad la Convención de las Naciones Unidas para la Supresión del Financiamiento del Terrorismo (1999)”.9

La segunda parte de la primera Recomendación  especial le exige a cada país que lleve a la práctica en su totalidad las resoluciones del Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) relacionadas con el financiamiento del terrorismo, especialmente la Resolución 1373 del Consejo de Seguridad.10 Aunque las Recomendaciones   especiales mencionan  específicamente la Resolución 1373,11 todas las resoluciones que tratan sobre el financiamiento del terrorismo deben ser abordadas por los países. Más aún, es probable que el universo de dichas resoluciones cambie con el tiempo. A continuación, se enumeran las resoluciones del Consejo de Seguridad consideradas actualmente como importantes en la “Metodología para eva­ luar el cumplimiento de Las cuarenta recomendaciones del GAFI y de las nueve reco­ mendaciones especiales”:12

 

•   S/RES/1267 (1999)13

•   S/RES/1333 (2000)14

•   S/RES/1363 (2001)15

•   S/RES/1390 (2002)16

•   S/RES/1455 (2003)17

•   S/RES/1526 (2004)18.

 

 

 

 

8   Recomendaciones especiales, Rec. Esp. 1.

9   Ver http://www.un.org/law/cod/finterr.htm También ver Capítulo III, Naciones Unidas.

10   Recomendaciones especiales, Rec. Esp. I.

11   http://www.state.gov/p/io/rls/othr/2001/5108.htm

12   http://www.fatf­gafi.org/pdf/Meth­2004_en.PDF

13   http://www.un.org/Docs/scres/1999/sc99.htm.

14   http://www.un.org/Docs/scres/2000/sc2000.htm

15   http://www.un.org/Docs/scres/2001/sc2001.htm

16    http://www.un.org/Docs/scres/2002/sc2002.htm.

17    http://www.un.org/Docs/sc/unsc_resolutions03.html

18    http://www.un.org/Docs/sc/unsc_resolutions04.html

 

 

 

Como con todas las convenciones de la ONU, la aplicación propiamente dicha es la clave del cumplimiento para los fines del GAFI. El término aplicación quiere decir que un país ha tomado todas las medidas necesarias para que las disposiciones señaladas en la Convención de la ONU y las resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU sean eficaces, es decir, que tengan fuerza legal dentro de sus límites.19 Estas medidas pueden establecerse a través de una ley, un reglamento, una directriz, un decreto o cualquier otro acto legislativo o ejecutivo pertinente, de conformidad con el marco legal y constitucional de un país.20

De las resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU que tratan sobre el finan­ ciamiento del terrorismo, la que se menciona específicamente en esta Recomenda­ ción es la Resolución 1373.21 Esta resolución obliga a todos los países miembros de la ONU a:

 

•   tipificar las acciones que financian el terrorismo;

•   negar todo tipo de apoyo a los grupos terroristas;

•   eliminar el ofrecimiento de refugios seguros o de apoyo a los terroristas, lo cual incluye la congelación de fondos o bienes de personas, organizaciones o enti­ dades involucradas en actos terroristas;

•   prohibir la asistencia activa o pasiva a los terroristas; y

•   cooperar con otros países en las investigaciones penales y compartiendo infor­

mación sobre actos terroristas previstos.22

 

 

B. Tipificación del financiamiento del terrorismo y el lavado de activos asociado

 

La segunda Recomendación especial comprende dos partes, las cuales le exigen a cada país que:

 

•   tipifique como delito el financiamiento del terrorismo, los actos terroristas y las organizaciones terroristas;

•   clasifique los  delitos  terroristas  como  delitos  subyacentes del  lavado  de activos.23

 

 

 

19    GAFI, Notas de orientación, párrafo 5.

20    Id.

21    Recomendaciones especiales, Rec. Esp. I.

22    S/RES/1371 (2001), http://www.un.org/Docs/scres/2001/sc2001.htm

23    Recomendaciones especiales, Rec. Esp. II.

 

 

 

El GAFI ha publicado una Nota interpretativa que describe cómo deberían aplicar los países la Recomendación  Especial II.24 Esta recomendación les exige a los países que tipifiquen el financiamiento del terrorismo, de los actos terroristas y de las organizaciones terroristas, sin importar si los fondos tienen un origen ilícito (en cuyo caso el hecho debería ser un delito subyacente del lavado de activos, según la segunda parte de la recomendación) o fueron obtenidos legalmente. La legislación debería ser específica con respecto a la tipificación del financiamiento del terrorismo. No es suficiente tipificar como delito “la ayuda o incitación”, “la tentativa” o la “conspira­ ción”.25 Este concepto no siempre es lo suficientemente claro en algunos regímenes jurídicos. La legislación debería también incluir a cualquier persona que provea o recolecte fondos con la intención de que dichos fondos se usen para el terrorismo. No es necesario establecer o probar que los fondos fueron realmente utilizados para el terrorismo.26

 

 

C. Congelación y decomiso de activos de los terroristas

 

De acuerdo con la tercera Recomendación  especial, cada país debería poner en prác­ tica medidas para congelar los “fondos u otros bienes de los terroristas, de aquéllos que financian el terrorismo y de las organizaciones terroristas, conforme a las reso­ luciones de la ONU”.27  Además, cada país debería tomar  las medidas necesarias para facultar a las autoridades competentes dentro del país “a incautar y decomisar propiedades cuyas ganancias se usan (o están destinadas o asignadas para utilizarse) en el financiamiento del terrorismo, los actos terroristas o las organizaciones terro­ ristas”.28

El GAFI ha publicado una Nota interpretativa formal para aplicar la Recomendación especial III.29 Además, el GAFI también ha publicado un conjunto de Mejores Prácticas que deberían ayudar a los países a comprender cuál es la mejor manera de cumplir con las exigencias de esta recomendación.30

En esta recomendación  hay tres conceptos fundamentales  que pueden  tener significados distintos según los diferentes países: congelación, incautación y decomiso

 

 

 

24    http://www.fatf­gafi.org/pdf/INSR2_en.PDF

25    Id.

26    Id.

27    Recomendaciones especiales, Rec. Esp. III.

28    Id.

29    http://www.fatf­gafi.org/pdf/INSR3_en.pdf

30    http://www.fatf­gafi.org/pdf/SR3­BPP_en.pdf

 

 

 

(o confiscación). La “congelación” quiere decir que una autoridad competente dentro de un país tiene la facultad para bloquear o retener fondos o bienes específicos y, de ese modo, impedir que esos fondos sean transferidos o, de lo contrario, dispersados.31

Los fondos o bienes “congelados” siguen perteneciendo al propietario y permanecen bajo la administración de una institución financiera (u otra entidad) y bajo el control de la dirección existente. El objetivo de congelar los bienes es eliminar el control que tiene el propietario sobre dichos bienes, de manera que éstos no puedan utilizarse con fines ilícitos.

La “incautación” significa que la autoridad gubernamental competente tiene la facultad para tomar  el control  de los fondos u otros bienes especificados.32 Los fondos u otros bienes incautados siguen perteneciendo al propietario original, pero la autoridad competente asumirá la posesión, administración y gestión de los fondos u otros bienes incautados. El “decomiso” o la “confiscación” quiere decir que la auto­ ridad competente tiene la facultad para transferir la propiedad de los fondos u otros bienes especificados al Estado.33 Por lo general, el decomiso ocurre cuando existe una condena penal o un fallo judicial por el cual se determina que los bienes o fondos decomisados o confiscados provienen de actividades delictivas, o estaban destinados para utilizarse en violación de la ley.

La congelación de fondos de terroristas bajo la autoridad  de las resoluciones pertinentes de la ONU  debería realizarse a través de una medida administrativa, sin necesidad de más procedimientos legislativos o judiciales. Como la aplicación de las resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU tiene fuerza legal en los Estados miembros, todos los países deberían ser capaces de actuar inmediatamente. De hecho, es muy importante  que la medida de congelación se aplique en forma inmediata, porque si hay alguna demora, es probable que los fondos sean retirados de la jurisdicción.

El Comité 1267 de la ONU publica una lista consolidada de personas físicas y entidades cuyos fondos tienen orden de ser congelados, de conformidad  con las diversas resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (CSNU) sobre Al­Qaeda, los talibanes y Osama Bin­Laden.34 La orden de congelación se refiere tanto a esas personas físicas o entidades, como a cualquier otra que actúe en su nom­ bre. Esta lista se actualiza de vez en cuando y una lista consolidada es publicada en el sito web de la ONU.

 

 

 

31    GAFI, Nota interpretativa de la Rec. Esp. III, en el párrafo 7a.

32    Id., en el párrafo 7b.

33    Id., en el párrafo 7c.

34    http://www.un.org/Docs/sc/committees/1267/1267ListEng.htm

 

 

 

Según la Recomendación  Especial III, los países deberían imponer mecanismos para congelar los fondos de personas físicas o entidades implicadas en el terrorismo. Este también es un requisito general, de acuerdo con la resolución 1373 del Consejo de Seguridad. El Comité contra  el Terrorismo  (CCT), actuando  en virtud  de la resolución 1373, no publica una lista, pero otorga a los países la facultad de designar a las personas físicas y entidades cuyos fondos deberían ser congelados. Los países deben tener en cuenta las medidas de congelación adoptadas por otros países, de conformidad  con la resolución 1373.35  Aunque no  es una  obligación seguir las medidas de congelación adoptadas por otros países, éstas deberían examinarse y, cuando sea oportuno, imitarse. Los países deberían aplicar dichas medidas sobre la base de argumentos razonables o suposiciones fundamentadas de que la persona física o entidad designada está implicada en el financiamiento del terrorismo.

 

 

D. Reportes de operaciones sospechosas relacionadas con el terrorismo

 

Según la cuarta Recomendación  especial, las instituciones financieras que “sospechan o tienen motivos justificados para sospechar que los fondos están vinculados o relacionados con (o van a utilizarse para) el terrorismo, los actos terroristas o las organizaciones terroristas” deberían reportar rápidamente sus sospechas a las auto­ ridades competentes.36

Este requisito se aplica a las instituciones financieras, como se estipula en Las cua- renta recomendaciones, así como a las actividades y profesiones no financieras, que ahora están incluidas en Las cuarenta recomendaciones (ver el Capítulo 5).37  Estas exigencias de reporte deben ser consistentes en la aplicación de las leyes de ALD y LFT de un país.

Esta recomendación  supone  el reporte  bajo  dos  circunstancias  alternativas: cuando existe la “sospecha” de que los fondos están vinculados al financiamiento del terrorismo, y cuando hay “motivos justificados para sospechar” que los fondos están relacionados con el financiamiento del terrorismo.  La diferencia entre  las dos es la certeza que define el nivel de obligación de reportar una operación.38  El término “sospecha” es un criterio subjetivo y es el mismo que se utiliza en las reco­

 

 

 

 

 

35    GAFI, Nota interpretativa de la Rec. Esp. III, en el párrafo 6.

36    Recomendaciones especiales, Rec. Esp. IV.

37    GAFI, Notas de orientación, párrafo 19.

38    GAFI, Notas de orientación, párrafo 21.

 

 

 

mendaciones del GAFI sobre el ALD.39  El criterio de que existen “motivos justificados para sospechar” concuerda con los objetivos de la recomendación sobre el ALD, pero es un poco más amplio que el criterio puro de “sospecha” y, de ese modo, exige el reporte bajo una serie de circunstancias más amplias. Los países pueden cumplir con esta exigencia de reporte basándose ya sea en la “sospecha” o en el criterio de “tener motivos justificados para sospechar”.40

 

 

E. Cooperación internacional

 

La quinta Recomendación  especial, dispone que los países deben brindar a los demás países, a través del mecanismo de asistencia legal mutua u otros tipos de mecanismos, “la mayor ayuda posible con respecto a la ejecución penal, civil e investigaciones administrativas, pesquisas y procedimientos relacionados con el financiamiento del terrorismo, los actos terroristas y las organizaciones terroristas.”41 Los países deben también tomar todas las medidas necesarias para asegurarse de no ofrecer refugios seguros a los individuos acusados de financiar el terrorismo, los actos terroristas y las organizaciones terroristas. Además, deberían establecer procedimientos para extraditar a tales personas, si es posible.42

La primera parte de esta recomendación autoriza el intercambio de información, a través de mecanismos de asistencia legal mutua u otros medios que difieren de la misma. La “asistencia legal mutua” quiere decir tener la facultad para brindar una amplia gama de asistencia legal, que incluye la obtención de pruebas, la búsqueda e incautación  de documentos  u otros  artículos importantes  para las acciones e investigaciones penales; y la capacidad para hacer cumplir una orden  extranjera de restricción, incautación, decomiso o confiscación dentro de un proceso penal.43

El intercambio  de información  a través de medios “que difieren de la asistencia legal mutua” comprende cualquier otro tipo de acuerdo, incluido el intercambio de información que se lleva a cabo entre las Unidades de Inteligencia Financiera (UIF) u otras unidades de organismos gubernamentales que se comunican bilateralmente, en virtud de memorandos  de entendimiento  (MDE), a través del intercambio de correspondencia, etc.44

 

 

39    Las cuarenta recomendaciones, Rec. 13, la cual estipula que: “Si una institución financiera sospechara (…) que ciertos fondos son el producto de una actividad delictiva, debería estar obligada a reportar de inmediato sus sospechas”.

40    GAFI, Notas de orientación, párrafo 21.

41    Recomendaciones especiales, Rec. Esp. V.

42    Id.

43    GAFI, Notas de orientación, párrafo 24.

44    Id., párrafo 25.

 

 

 

La segunda parte de esta recomendación se refiere a los conceptos de “refugio seguro” y “extradición.” Estas expresiones tienen el mismo significado que los tér­ minos “refugio seguro”,45 tal como se utiliza en la resolución 1373 del Consejo de Seguridad de la ONU,46  y “extraditar”,47  tal como se emplea en la Convención Inter- nacional de las Naciones Unidas para la Supresión del Financiamiento del Terrorismo.48

Con respecto a la extradición, los países deberían asegurar de que “las pretensiones de móviles políticos no  sean reconocidas como  una  justificación para  rechazar las solicitudes de extradición de personas que supuestamente  están involucradas en el financiamiento del terrorismo”.49  Este concepto y redacción provienen de la Convención de las Naciones Unidas para la Supresión del Financiamiento del Terro- rismo.50

 

 

F.  Sistemas alternativos de transferencia de fondos

 

De conformidad  con la sexta Recomendación  especial, todos  los países deberían tomar medidas para asegurarse que las personas naturales o jurídicas que prestan servicios para “la transferencia de dinero  o valores, incluyendo la transferencia a través de un sistema o una red informal de transferencia de dinero y valores” ten­ gan licencia o se hayan registrado y estén sujetas a los mismos estándares (i.e Las cuarenta recomendaciones) que se aplican a otras instituciones financieras.51 Además, las entidades que realizan dichos servicios de manera ilegal deberían estar sujetas a sanciones administrativas, civiles o penales.52

El GAFI ha publicado una Nota interpretativa, así como un conjunto de Mejores Prácticas sobre la Recomendación  Especial VI, para brindar una orientación formal y asesoría general a los países sobre cómo aplicar esta recomendación.53

Por lo general, los servicios formales de transferencia de dinero son proporcionados por una categoría diferente de instituciones financieras no bancarias (IFNB), a través

 

 

45    Id., párrafo 26.

46    Resolución 1373 del Consejo de Seguridad de la ONU (2001), párrafo 2 (c).

47    Id.

48    Convención de las Naciones Unidas para la Supresión del Financiamiento del Terrorismo, artículo 11, http://www.un.org/law/cod/finterr.htm

49    GAFI, Notas de orientación, párrafo 26.

50    Artículo 14 de la Convención.

51    Recomendaciones especiales, Rec. Esp. VI.

52    Id.

53    http://www.fatf­gafi.org/pdf/INSR6_en.PDF and http://www.fatf­gafi.org/pdf/SR6­BPP_en. pdf

 

 

 

de la cual se transfieren fondos en nombre de personas naturales o jurídicas, por intermedio de una red especializada o a través del sistema bancario reglamentado. Para  determinar  si cumplen  con  Las cuarenta recomendaciones  del GAFI, estos servicios de transferencia de dinero, que están incluidos dentro de la definición del término “instituciones financieras” deberían estar sujetos a las leyes ALD/LFT de un país y tener una licencia o estar registrados.54

El “sistema informal de transferencia de dinero o valores” se refiere a un tipo de servicio financiero a través del cual se transfieren fondos o valores de una ubicación geográfica a otra, mediante  mecanismos o redes informales y sin supervisión.55

Tradicionalmente, en muchas jurisdicciones estos sistemas informales han funcionado fuera del sector financiero reglamentado, como ya se mencionó. Dichos sistemas informales comprenden el mercado negro del peso, el hundi y el Hawala.56

El objetivo de la Recomendación Especial VI es asegurarse que los países impongan medidas ALD y LFT a todos los tipos de sistemas de transferencia de fondos o valores.57

Por lo tanto, como mínimo, los países deberían asegurarse que todos los sistemas de transferencia de dinero y valores, incluidos los sistemas informales, estén sujetos a estándares específicos internacionales y del GAFI.58 Además, un requisito corolario de esta recomendación especial es nombrar a una autoridad competente para acreditar o registrar todos estos servicios informales de transferencia de dinero o valores y exigirles que tengan programas adecuados para protegerse contra el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo.59  Dicho requisito es compatible con Las cuarenta recomendaciones.60

La comunidad internacional no pretende, a través de esta recomendación, eliminar los sistemas informales de transferencia de dinero  o valores. En muchos  casos, estos sistemas brindan un servicio muy importante  a las personas que no pueden tener fácil acceso al sector financiero formal. Sin embargo, ha habido casos en que

 

 

 

54    Las cuarenta recomendaciones, Glosario, Instituciones financieras.

55    GAFI, Notas de orientación, párrafo 31, y Nota interpretativa, párrafo 4.

56    Para  un  análisis detallado  sobre  este tema,  ver el documento  del  Banco y el Fondo al respecto (Ver Capítulo  X, Análisis del sistema Hawala y Estudios sobre los sistemas de transferencia). Ver también  Informe  de tipologías XI–GAFI (2000) (http://www.fatf­ gafi.org/pdf/TY2000_en.pdf ),  y  el  Informe   del  Grupo   Asia/Pacífico sobre  la  banca paralela y los sistemas de transferencia alternativos (2001) (http://www.apgml.org/con­tent/ typologies_reports.jsp)

57    GAFI, Notas de orientación, párrafo 29, y Nota interpretativa, párrafo 2.

58    Las cuarenta recomendaciones, Recs. 4­25.

59    Id., Rec. 23.

60    Id.

 

 

 

dichos sistemas han sido utilizados para blanquear el dinero y transferir fondos a terroristas, y el objetivo de esta recomendación es aplicarles medidas de ALD/LFT. Esta recomendación también exige el cumplimiento de dichas entidades, pero no las somete al mismo tipo de requisitos de regulación y supervisión que las institu­ ciones sujetas a los principios del Comité de Basilea de Supervisión Bancaria, la Asociación Internacional de Supervisores de Seguros o la Organización Internacional de Comisiones de Valores.

 

 

G. Transferencias electrónicas

 

De acuerdo con la séptima Recomendación  especial, todos los países deberían tomar las medidas necesarias para exigirles a las instituciones financieras cubiertas, incluidas las entidades de transferencia de dinero, que incluyan información precisa y útil sobre la persona que origina la operación (nombre, dirección y número de cuenta) en las transferencias de fondos y los mensajes conexos enviados, y además obligarlas a que la información permanezca junto con la transferencia o el mensaje conexo, a través de toda la cadena de pago.61 Más aún, dichas instituciones financieras deberían llevar a cabo un mejor análisis y vigilancia de las actividades sospechosas relacionadas con las transferencias de fondos que no contienen información completa sobre la persona que origina la transacción.62

La puesta en práctica de esta recomendación ha resultado ser algo complicada y el GAFI ha elaborado una Nota interpretativa bastante larga para aclarar los requi­ sitos de la Recomendación  especial VII.63  No hay un conjunto de mejores prácticas aplicables a esta recomendación.

El objeto de esta recomendación es obtener información sobre el ordenante de las transferencias electrónicas, de manera que los fondos enviados con fines ilícitos puedan ser identificados, junto con sus ordenantes.64  Los requisitos de información dependen  de si la transferencia es transfronteriza  o nacional. Las transferencias transfronterizas deben incluir el nombre, el número de cuenta (o un identificador único, cuando no hay una cuenta), por ejemplo, en el caso de transacciones puntuales (one-off), y la dirección.65 Un número de identidad o un número de identificación del cliente, o la fecha y lugar de nacimiento, pueden sustituir la dirección, si existen

 

 

 

61    Recomendaciones especiales, Rec. Esp. VII.

62    Id.

63    http://www.fatf­gafi.org/pdf/INSR7_en.PDF

64    Id., párrafo 1.

65    Id., párrafos 8 y 9.

 

 

 

temores de revelar la dirección del cliente. Al proporcionar  esta información  en la transferencia electrónica, será posible obtener información sobre el ordenante mucho  más rápido  y fácilmente, si hay una investigación internacional  sobre el lavado de activos o el financiamiento del terrorismo, que si tiene que ser el sujeto de largas pesquisas.

Las transferencias nacionales deben incluir solamente el número de cuenta, siem­ pre y cuando sea posible rastrear el resto de la información sobre la organización dentro  de los tres días laborales posteriores a la recepción de la solicitud por la institución financiera ordenante, ya sea de la institución financiera beneficiaria o de las autoridades apropiadas. Los países pueden eximir de estas exigencias a las tran­ sacciones de hasta EUR/USD 3.000.66

Las instituciones financieras beneficiarias deben ser capaces de identificar trans­ ferencias electrónicas que no presentan información significativa. No es obligatorio revisar cada transacción y es muy poco probable que las instituciones beneficiarias puedan llevar a cabo una investigación sobre la exactitud de la información. Los ordenantes  de las transferencias de fondos no son sus clientes. Sin embargo, las instituciones deberían establecer sistemas para examinar una  muestra  de trans­ ferencias electrónicas. Si la información es incompleta, las instituciones deberían considerar la presentación de un  reporte  de operación sospechosa. Cuando  una institución financiera envía mensajes que no incluyen la información requerida sobre el ordenante, la institución beneficiaria debería reconsiderar la relación de negocios con el ordenante.67

 

 

H. Organizaciones sin fines de lucro

 

Según la octava Recomendación  especial, los países deberían revisar la coherencia de sus leyes y reglamentos con respecto a las organizaciones sin fines de lucro, para determinar si pueden ser utilizadas con el propósito de financiar el terrorismo.68  En particular, los países deberían asegurarse de que las organizaciones sin fines de lucro no sean usadas indebidamente:

 

•   por organizaciones terroristas que pretenden ser legítimas;

•   para utilizar a entidades legítimas como conductos para el financiamiento del terrorismo, incluso para evitar las medidas de congelación de fondos u otros bienes;

 

 

66    http://www.fatf­gafi.org/pdf/INSR7_en.PDF

67    Id., párrafos 11­14.

68    Recomendaciones especiales, Rec. Esp. VIII.

 

 

 

•   para encubrir u ocultar la desviación clandestina de fondos destinados para fines lícitos hacia organizaciones terroristas.69

 

No hay una Nota interpretativa sobre esta recomendación. Sin embargo, para ayudar a los países a proteger sus instituciones sin fines de lucro del abuso, el GAFI ha publicado una serie de mejores prácticas internacionales, titulada: La lucha contra el abuso de las organizaciones sin fines de lucro.70

El objetivo de esta recomendación es evitar que las organizaciones sin fines de lucro (p.e., aquéllas formadas con fines benéficos, religiosos, educativos, sociales o fraternales), así como otras entidades y organizaciones lícitas, sean usadas indebi­ damente por los terroristas.71 En este sentido, la recomendación es más bien general porque las diferentes entidades clasificadas como organizaciones sin fines de lucro adquieren diversas formas y la naturaleza de sus operaciones varía de una jurisdicción a la otra.72

En un esfuerzo para no exigir la observación de un conjunto estricto de reglas que pueden tener poco o ningún significado en algunas jurisdicciones, esta recomen­ dación comprende orientaciones generales y objetivos a ser alcanzados, en lugar de exigencias específicas. Según esta recomendación, hay tres áreas importantes para los países:

 

•   Asegurar la transparencia  financiera. Las organizaciones sin fines de lucro deberían tener registros financieros transparentes y llevar a cabo sus actividades de manera que puedan ser sometidas a auditorías y dar cuenta de sus fondos. Las cuentas deberían ser publicadas y el desembolso  de fondos hacerse a través de cuentas bancarias registradas en instituciones financieras reconocidas.

•   Verificación programática. Las organizaciones deberían saber quién recibe los

fondos y cómo son utilizados. Además, dar pasos decisivos para controlar estos asuntos. Esto es particularmente importante cuando los destinatarios están en otro país.

•   Administración. Deberían mantenerse buenos registros de las actividades de

la organización, y haber estructuras administrativas claras y responsabilidad interna.

 

 

 

 

 

69    Id.

70    http://www.fatf­gafi.org/pdf/SR8­NPO_en.pdf (11 de octubre, 2002).

71    GAFI, Notas de orientación, párrafo 39.

72    Id.

 

 

 

I. Correos de efectivo

 

El objeto de la novena Recomendación  especial, que fue aprobada en octubre de 2004, es asegurar que los terroristas y otros criminales no puedan financiar sus actividades o lavar las ganancias procedentes de sus delitos a través del cruce transfronterizo de dinero en efectivo o cualquier otro título negociable al portador.73  Las personas o entidades que se dedican al transporte  transfronterizo  de dinero en efectivo e instrumentos negociables al portador son conocidas generalmente como “correos de efectivo”.

La Recomendación  especial IX contiene cuatro exigencias específicas con respecto a las actividades de los correos de efectivo. En primer  lugar, los países deberían establecer un sistema para detectar el cruce físico a través de la frontera de dinero en efectivo e instrumentos  negociables al portador.74   Segundo, los países deberían otorgar a sus autoridades competentes la facultad legal para detener o retener dinero en efectivo e instrumentos negociables al portador que: (i) se sospecha están rela­ cionados con el financiamiento del terrorismo o lavado de activos; (ii) son falsa­ mente declarados o revelados. Tercero, esta Recomendación  especial les exige a los países que apliquen sanciones efectivas, proporcionadas y disuasivas a las personas que realizan falsas declaraciones o revelaciones con respecto al transporte  trans­ fronterizo de dinero en efectivo o instrumentos negociables al portador. En cuarto y último lugar, los países deberían adoptar medidas que permitan decomisar dinero en efectivo o instrumentos negociables al portador relacionados con el financiamiento del terrorismo o el lavado de activos.

Al mismo tiempo que el GAFI aprobó  la Recomendación  especial IX, también aprobó una Nota interpretativa formal que acompaña esta recomendación.75 La Nota interpretativa ofrece una definición bastante exhaustiva de los términos utilizados en la recomendación, así como una descripción muy minuciosa sobre cómo los países pueden aplicar los requisitos de esta recomendación. El GAFI también aprobó un artículo sobre mejores prácticas internacionales, titulado Detección y prevención del transporte tranfronterizo  de dinero en efectivo por terroristas y otros criminales, para que acompañe esta recomendación.76 Los países también pueden consultar este artículo sobre mejores prácticas, que fue aprobado en febrero de 2005, para saber cómo aplicar los requisitos de la Recomendación  especial IX.

 

 

 

 

73    Nota interpretativa de la Recomendación especial IX, párrafo 1.

74    Recomendaciones  especiales, Rec. Esp. IX.

75    Nota interpretativa de la Recomendación especial IX.

76    http://www.fatf­gafi/50/63/3442418.pdf

 

 

 

Según la Recomendación  especial IX, el término instrumentos negociables al por- tador incluye:

 

•   instrumentos monetarios que sean al portador, como cheques de viajero;

•   instrumentos negociables (incluyendo cheques, pagarés y órdenes monetarias) que sean tanto al portador, endosados sin restricción, hechos para un bene­ ficiario ficticio, o de manera tal que la titularidad se transfiera con la entrega;

•   instrumentos incompletos (incluyendo cheques, pagarés y órdenes monetarias)

firmados, pero en los que sea omitido el nombre del beneficiario.77

 

Cabe destacar que, para los fines de esta Recomendación especial, el oro, los metales preciosos y las piedras preciosas no se incluyen en el término instrumentos negociables al portador.78 Las declaraciones, revelaciones y otras representaciones sobre estos objetos pueden ser cubiertas de otro modo bajo las leyes o regulaciones aduaneras, pero esto no es necesario para cumplir con esta recomendación.79

El término transporte físico transfronterizo se refiere a cualquier entrada o salida física de dinero en efectivo o instrumentos negociables al portador de un país a otro país. El término incluye los siguientes modos de transporte: (i) el transporte físico por una persona natural, o en el equipaje o vehículo de esa persona; (ii) el envío de dinero en efectivo a través de una carga en container; o (iii) el envío postal de dinero en efectivo o instrumentos negociables al portador por una persona natural o legal.80

De conformidad con la Nota interpretativa, los países pueden cumplir con el requisito de esta recomendación relativo al establecimiento de medidas de detección, poniendo en práctica uno de los dos siguientes sistemas: un sistema de declaración o un sistema de revelación.81 Con un sistema de declaración, todas las personas que realicen el transporte físico transfronterizo de dinero en efectivo o de instrumentos negociables al portador, que tengan un valor que excede el preestablecido, umbral máximo de EUR/USD 15.000, deben remitir una declaración fehaciente a las auto­ ridades competentes designadas. Los países que implementen un sistema de decla­ ración deben asegurarse que el umbral preestablecido es lo suficientemente bajo para cumplir con los objetivos de la Recomendación Especial IX.82

 

 

 

77    Nota interpretativa de la Recomendación especial IX, párrafo 3.

78    Id., Nota de pie de página 1.

79    Id.

80    Id., párrafo 5.

81    Id., párrafo 9.

82    Id., párrafo 9a.

 

 

 

Con un sistema de revelación”, todas las personas que realicen el transporte físico de dinero en efectivo o instrumentos  negociables al portador deben realizar una revelación fehaciente a las autoridades competentes designadas sobre el valor de la transferencia y otra información pertinente, cuando se lo soliciten.83 En este sentido, los países deben asegurarse que las autoridades competentes puedan realizar sus pesquisas sobre una base dirigida, basada en informes de inteligencia o sospechas o sobre una base al azar.

Cabe destacar que los países deben tener un sistema de detección que incluya el transporte entrante y saliente de dinero en efectivo o instrumentos  negociables al portador, pero no tiene que utilizar el mismo tipo de sistema para ambos trans­ portes.84

Por tanto, los países pueden usar un “sistema de declaración” para el transporte entrante y un “sistema de revelación” para el transporte saliente, y viceversa.

El término falsa declaración se refiere a:

 

•   la falsificación del valor del dinero en efectivo o de los instrumentos negociables al portador que son transportados,

•   la falsificación de cualquier dato importante  requerido en la declaración o solicitado de cualquier otra manera por las autoridades competentes, o

•   el incumplimiento de hacer una declaración o revelación.85

 

Al descubrirse una falsa declaración o revelación de dinero en efectivo o instru­ mentos negociables al portador, o ante el incumplimiento de hacerlas, las autoridades competentes designadas deben tener la autoridad de solicitar más información al portador en relación con el origen y la intención de uso del dinero en efectivo o de los instrumentos negociables al portador.86

Independientemente del sistema que se utilice, la información obtenida a través del proceso de declaración o revelación debe estar disponible para la unidad  de inteligencia financiera (UIF).87 Además, el proceso de declaración o revelación debe permitir en la mayor medida posible la cooperación y asistencia internacional de acuerdo con Las cuarenta recomendaciones, específicamente  las recomendaciones 35 a 40, y la Recomendación Especial V.88 En este sentido, cuando se hace una declaración

 

 

83    Id., párrafo 9b.

84    Id., párrafos 9 y 10a.

85    Id., párrafos 6 y 7.

86    Id., párrafo 10b.

87    Id., párrafo 10c.

88    Id., párrafo 10f.

 

 

 

o revelación que excede el umbral máximo; cuando hay una falsa declaración o falsa revelación; o cuando  hay sospechas de lavado de activos o financiamiento del terrorismo; debe retenerse la información pertinente, incluyendo el monto  de dinero en efectivo o instrumentos  negociables al portador  declarados, revelados o detectados, así como los datos sobre la identificación del portador o portadores.89

Las personas que realicen un transporte transfronterizo de dinero en efectivo o instrumentos negociables al portador, que estén relacionados con el financiamiento del terrorismo  o el lavado de activos, deben estar sujetas a medidas, incluyendo medidas legislativas, consistentes con Las cuarenta recomendaciones (Recomendación

3) y la Recomendación  Especial III, que habilitarían el decomiso de dicho dinero en efectivo o instrumentos negociables al portador.90

Antes de tomar esta determinación, si hay: (i) una sospecha de lavado de activos o financiamiento del terrorismo; o (ii) una falsa declaración o revelación, las auto­ ridades competentes deben tener la facultad legal para detener o retener efectivo o instrumentos negociables al portador por un tiempo razonable, con el objeto de determinar si hay alguna evidencia de financiamiento del terrorismo.91

Por último, se exhorta a los países a implementar la Recomendación  Especial IX, sujeta a garantías para asegurar el uso adecuado de la información recibida y sin limitar en forma alguna el pago de transacciones entre los países por bienes y ser­ vicios, o el libre movimiento de capitales.92

 

 

J.    Cuestionario de autoevaluación sobre el financiamiento del terrorismo

 

Con el fin de centrarse en los asuntos relacionados con la interpretación y puesta en práctica de las Recomendaciones  especiales, el GAFI ha publicado un Cuestionario de autoevaluación sobre el financiamiento del terrorismo (SAQFT).93 En un principio, el SAQFT era utilizado sólo por los miembros del GAFI. Luego de completarse la evaluación inicial del SAQFT, el GAFI decidió publicar notas de orientación sobre las Recomendaciones  especiales y el SAQTF. El SAQTF también está disponible en el sitio web del GAFI y puede ser utilizado por cualquier país para sus propios fines de evaluación.94

 

 

89 Id.

90 Recomendación Especial IX y Nota interpretativa de la Recomendación Especial IX, párrrafo 11.

91 Nota interpretativa de la Recomendación Especial IX, párrafo 10e.

92 Nota interpretativa de la Recomendación Especial IX, párrafo 10e.

93 http://www.fatf­gafi.org/SAQTF_en.htm

94 Id.

 

 

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