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LA VERDADERA NATURALEZA DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN

  1. LA VERDADERA NATURALEZA DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN

 

22.  La descentralización como antinomia del centralismo nacional

Que hoy el Perú sea un país extremadamente centralista no es cosa del azar. Desde siempre, ha estado ligado a la fuerza centrípeta de una ciudad. Así, en el Incanato, Cuzco era la capital del Imperio, y considerada el ‘ombligo del mundo’. Ya en el Virreynato, Lima, al lado del puerto del Callao, se convertía en el centro de Sudamérica, dejándose de lado a Cusco[27], tal como sucede hasta ahora.

La causa del problema se encuentra, parece ser, en que el caudillismo nacional, unido a fuertes cimientos oligárquicos, ha impedido la consolidación de partidos y de las instituciones gubernamentales, dejando paso al poder unipersonalizado. Esto ha motivado el interés de las clases dominantes, política, económica y socialmente, en mantener la situación y su condición, a costa de la mayoría de los peruanos. Justamente eso fue lo que se vio en los últimos años con el gobierno de Fujimori, en el cual se desmontaron las regiones del primer proceso descentralista iniciado, traspasándose funciones a los once Consejos Transitorios de Administración Regional – CTAR, dependientes del Ministerio de la Presidencia, como una forma marcada de ‘recentralización’ del poder.

Por eso, es interesante que el proceso descentralizador no sea truncado por los intereses gubernamentales anticonstitucionales. Es más, la etapa antidemocrática de la década pasada debe servir de lección para que las instituciones públicas, desde el rol que cumplen en el Estado, puedan hacer concurrir esfuerzos para cumplir los deberes que el Poder Constituyente ha establecido al Estado democrático y social de derecho, según la normatividad constitucional[28].

 

§1. Modelo constitucional de la descentralización

 

23.  La descentralización como autarquía, según el demandante

Partiendo de que la descentralización está relacionada con la capacidad de autogobierno de las entidades públicas, el demandante alega que en el ámbito administrativo

“tiene vinculación con el concepto de autarquía y supone la necesidad del Estado Central de delegar funciones específicas en órganos con capacidad suficiente para administrarse a sí mismos” aunque no se puede decir que “existe en términos absolutos” [29].

En términos nacionales, la descentralización debe significar

“un proceso que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país”[30].

 

24.  El fin de la ley es descentralizador, según el demandado

Con el fin de contradecir los argumentos vertidos por el demandado, en la contestación de la demanda se precisa que

“en uso de competencias a las que no puede renunciar el Parlamento, se establecen los parámetros para garantizar , en caso de conflictos limítrofes, no sólo la administración de los predios sino también los objetivos y principios del proceso descentralizador a cargo de los gobiernos regionales”[31].

 

25.  El modelo de poder de la matriz

El poder en un Estado con gobiernos diferenciados debe ser analizado según el grado de relaciones entre ellos, de acuerdo a la naturaleza estatal. En una versión original, el modelo impuesto era el de la pirámide del poder, según el cual en una versión jerárquica del centro-periferia, permitía el control desde la cúspide o núcleo del Estado y del gobierno sobre sus contornos y entes inferiores, tal como ha sido práctica constante en el país, según se acaba de comentar. La búsqueda de democratización implicaba relaciones más directas y de coordinación entre el centro y la perisferia.

Sin embargo, las nuevas necesidades del Estado y de la población han impulsado la existencia de un modelo de la matriz, el mismo que debe ser contemplado

“sustituyendo a los niveles o ámbitos jerárquicamente más ‘altos’ y más ‘bajos’ de la pirámide por niveles o ámbitos más extensos o más reducidos cuya extensión no sugiere diferencias en su respectiva importancia sino más bien por su aptitud o idoneidad para desempeñar ciertas tareas o funciones. Una vez que se han convertido en instituciones marco o instituciones delimitadoras, los gobiernos ya no se prestan tan fácilmente a la reificación sino que más bien pueden cambiarse... Abundando en este sentido, dado que todas las autoridades son en definitiva agentes del pueblo, ninguna de ellas puede pretender ser soberana sobre las restantes, sean estas contempladas como los distintos pueblos o como los otros gobiernos”[32].

A partir de esta nueva configuración, el Estado peruano debe buscar identificar las correctas relaciones de los estamentos del poder sobre la base del proceso de descentralización puesto en marcha. Este elemento de distribución del poder es trascendente para determinar la constitucionalidad o no de la Ley 28374.

 

26.  El modelo de descentralización adoptado

Son diversos los modelos de descentralización existentes en el Derecho Comparado. Se pueden encontrar las regiones en Italia o las autonomías en España, como esquemas de Estados Unitarios, además de los clásicos modelos de Estados Federales, como puede ser el de Estados Unidos o el de Alemania (con los Länder federados). Perú adoptó, para aplicar su descentralización, el modelo de la regionalización.

Lo que debe quedar claro es la vocación de dotar a los ámbitos internos de un Estado de algún tipo de autonomía, significa transitar entre opciones distintas pero que tienen puntos en común, tanto así que ellas servirán para explicar algunos elementos que son componentes esenciales en el desarrollo de la descentralización peruana.

 

27.  Las virtudes del proceso de descentralización

El Perú, un país con un fuerte arraigo centralista, recientemente ha ingresado en el segundo gran proceso descentralista de su historia republicana, hecho de relevancia indudable. Por eso, para que este proyecto tenga viabilidad y no se constituya en un fracaso anunciado, debe ser entendido y conducido bajo los principios de esperanza y de responsabilidad.

Todo este modelo se enmarca en la configuración de un Estado constitucional de democracia, el mismo que integra contenidos sociales con la búsqueda consecuente de conciliar los intereses de la sociedad. Por eso el proceso descentralizador requiere un Estado sólido y coherente con

“dos aspectos básicos: la existencia de condiciones materiales para alcanzar sus presupuestos, lo que exige una relación directa con las posibilidades reales y objetivas del Estado y con una participación activa de los ciudadanos en el quehacer estatal; y la identificación del Estado con los fines de su contenido social, de forma tal que pueda evaluar, con criterio prudente, tanto los contextos que justifiquen su accionar como su abstención, evitando tornarse en obstáculo para el desarrollo social”[33].

 

28.  El objetivo esencial de la descentralización

Partiendo de que la descentralización

“es una forma de organización democrática y constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país”[34],

debe considerarse como

“finalidad el desarrollo integral, armónico y sostenible del país, mediante la separación de competencias y funciones, y el equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno, en beneficio de la población”[35].

De esta forma, y esto debe estar en correlación con los intereses del Estado, tal como se puede observar en el caso concreto, la descentralización debe ser entendida como una situación

“en la que la adscripción de la ejecución de los fines públicos se otorga principalmente a personas jurídicas distintas del Estado, y en este caso favoreciendo la participación de la colectividad en el poder público como modo de reestructuración de competencias realizada en favor de las Entidades más próximas a los ciudadanos”[36].

 

29.  Las dificultades del proceso de descentralización

Esta empresa de reconocimiento constitucional es asaz difícil por la ya destacada tradición centralista el Perú. Se ha de buscar la creación de un Estado unitario y descentralizado, como medio de racionalizar y democratizar el poder, buscándose así el respeto del pluralismo, pues

“el Estado reconoce y protege la pluralidad étnica y cultural de la Nación”[37],

Desde esta perspectiva, no es imposible señalar que es

“atendiendo al objetivo primordial del proceso descentralizador (el desarrollo integral del país) que es posible reconocer los límites del mismo y, por ende, del carácter autonómico de las distintas regiones”[38].

Es así como la autonomía descentralista de los estamentos estatales, podrá entenderse como

“ámbito de poder propio pero limitado en cuanto parte integrante del poder total representado por el Estado globalmente considerado, es decir, el ordenamiento general y originario desde esta perspectiva (de cuyo reconocimiento extrae el poder autónomo su existencia y legitimidad)[39].

Ante la incertidumbre y escepticismo inicial sobre el éxito de este proceso, todos los organismos del Estado, entre los cuales debe ubicarse este Colegiado, debe buscar su éxito, y éste es el sentido que debe guiar la presente sentencia.

 

§2. Las autonomías en los gobiernos

 

30.  La base de la autonomía competencial para las regiones, según el demandante

La política permanente del Estado en materia de descentralización, permite al demandante afirmar que

“una forma de expresión de esta autonomía competencial en materia económica y administrativa es permitir que los Gobiernos Regionales puedan administrar por sí mismos sus bienes y rentas, según los parámetros establecidos por su propia ley orgánica. Dicha norma ha establecido que los Gobiernos Regionales (y en específico el Gobierno Regional de Lima) tienen como competencia exclusiva la administración y adjudicación de los terrenos eriazos de propia del Estado en su jurisdicción, con excepción de los terrenos de propia municipal”[40].

 

31.  La descentralización no puede entenderse como autarquía, según el demandado

Partiendo de una distinta forma de analizar la unidad estatal, el demandante ha alegado que

“tampoco puede suscribirse lo afirmado por el demandante cuando confunde contradictoriamente los conceptos de autarquía y autonomía de las entidades descentralizadas”[41].

 

32.  La definición de autonomía

En la Ley de Bases de la Descentralización se ha llegado a proponer una definición para autonomía, la misma que debe ser entendida como una garantía institucional[42] que indica que

“es el derecho y la capacidad efectiva del gobierno en sus tres niveles, de normar, regular y administrar los asuntos públicos de su competencia. Se sustenta en afianzar en las poblaciones e instituciones la responsabilidad y el derecho de promover y gestionar el desarrollo de sus circunscripciones, en el marco de la unidad de la nación. La autonomía se sujeta a la Constitución y a las leyes de desarrollo constitucional respectivas”[43].

Para hacerlo más claro aún, este Colegiado ha venido a señalar que

“la autonomía es capacidad de autogobierno para desenvolverse con libertad y discrecionalidad, pero sin dejar de pertenecer a una estructura general de la cual en todo momento se forma parte, y que está representada no sólo por el Estado sino por el ordenamiento jurídico que rige a éste”[44].

Lo importante del actual proceso descentralizador es que la autonomía ha sido revisada para el caso de todos los gobiernos reconocidos. Es decir, tanto el Gobierno Nacional como el Regional y el Local poseen autonomía a nivel del Derecho Público Interno, pero sólo el Gobierno Nacional detenta la soberanía a nivel del Derecho Público Internacional.

 

33.  La autonomía nacional

Básicamente la autonomía está relacionada con la actuación del Gobierno Nacional. Entonces, pese a la diversidad de gobiernos reconocida, el Estado se presenta como uno e indivisible[45], y si bien se propugna el inicio de la descentralización, ésta sigue tal proceso respetando dicha unidad estatal y sin posibilidad de afectarla.

El gobierno nacional se sustenta en los tres clásicos poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), así como en diversas instituciones constitucionalmente protegidas. De otro lado, todo Estado para su subsistencia debe tener una posibilidad real de poseer ingresos suficientes para realizar las labores que le competen. Sin embargo, el Presupuesto de la República, que depende el Congreso deberá buscar un gasto descentralizado y diferenciado.

 

34.  La autonomía regional

Un elemento básico que se ha considerado inteligentemente para que realmente las regiones puedan funcionar y tengan realidad social es su autonomía:

“Los gobiernos regionales tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia”[46].

La autonomía política se traduce básicamente en la elección de sus representantes[47], así como en la elaboración del Plan de Desarrollo Regional[48], en virtud de la cual ejercen funciones ejecutiva y normativa. En esta última se percibe la posibilidad de autonormarse.

De otro lado, la autonomía económica es esencial para las regiones, puesto que sin rentas propias y sin una reserva presupuestal mínima, su actuación sólo podría llegar a mostrarse como aparente. Por eso, con un mandato constitucional y legal claro, se han establecido los bienes y rentas que le corresponden a las regiones[49].

Esta definición de autonomía está subyacente en todo el debate que se ha formulado a lo largo de la presente sentencia, pues es el Gobierno Regional de Lima el que asevera que la intromisión supuesta del Gobierno Nacional se encontraría afectando su autonomía, y por tanto sus competencias.

 

35.  La autonomía municipal

En el Perú, el gobierno local recae sobre las Municipalidades, que ejercen su autoridad sobre un ámbito territorial denominado Municipio. Su tema central se puede considerar que es urbano y local:

“promueven el desarrollo y la economía local, y la prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo”[50].

La autonomía, en un triple sentido (política, económica y administrativa) ha sido reconocida constitucionalmente[51]. La administrativa nos permite observar que en la actualidad se reconocen dos niveles en el gobierno local: el provincial y el distrital, cuyas funciones debidamente delimitadas[52]. Adicional y excepcionalmente, por creación legal, se puede crear un gobierno delegado municipal[53]. Dotarle de autonomía política ha sido una innovación de la Constitución de 1993 respecto a la de 1979. Dentro de los órganos que integran las Municipalidades, están el Consejo Municipal y la Alcaldía. Con respecto a la autonomía económica, sus ingresos están claramente establecidos en la Constitución[54], y desarrollados legalmente. Tampoco se les reconoce la potestad tributaria.

De esta forma,

“los órganos del municipio pueden tener competencia también para establecer normas generales que no tendrán el nombre de leyes, pero que lo serán en el fondo, desde el momento que habrán sido establecidas por el cuerpo colegial representativo, por un concejo municipal o ayuntamiento elegido por los vecinos del municipio”[55].

 

36.  La autonomía y competencias

Así concebido el país, es interesante que el presente caso se pueda respetar, a partir de la autonomía nacional, sobre todo en el ámbito parlamentario, reconocer y respetar la autonomía regional. Los parámetros de esta última deben fijarse de manera correcta, a partir de una distribución de competencias circunspecta, la cual debe basarse en los criterios de unidad y subsidiariedad.

Para este Colegiado, autonomía no puede ser confundida con autarquía, por más que puedan desenvolverse con plena libertad en los aspectos administrativos, económicos y políticos. La autonomía debe ser realizada con pleno respeto del ordenamiento jurídico toda vez que

“no supone autarquía funcional al extremo de que, de alguna de sus competencias pueda desprenderse desvinculación parcial o total del sistema político o del propio orden jurídico en el que se encuentra inmerso cada gobierno municipal. En consecuencia, no porque un organismo sea autónomo deja de pertenecer al Estado, pues sigue dentro de él y, como tal, no puede apartarse del esquema jurídico y político que le sirve de fundamento a éste y, por supuesto, a aquél”[56].

 

37.  El verdadero alcance de la autonomía regional

Es decir, la norma constitucional que reconoce la autonomía regional, al igual como este Tribunal lo ha reconocido respecto a la municipal, debe ser entendida en el sentido que

“tal capacidad para regirse mediante normas y actos de gobiernos se extiende a todas aquellas competencias que constitucionalmente le hayan sido atribuidas. Sin embargo, ello no quiere decir que el desarrollo y ejercicio de cada una de éstas pueda realizarse, siempre y en todos los casos, con idéntica intensidad de autonomía. Es constitucionalmente lícito modularlas en función del tipo de interés que con su ejercicio se persigue. La Constitución garantiza a los gobiernos locales una autonomía plena para aquellas competencias que se encuentran directamente relacionadas con la satisfacción de los intereses locales. Pero no podrá ser de igual magnitud respecto al ejercicio de aquellas atribuciones competenciales que los excedan, como los intereses supralocales, donde esa autonomía tiene que necesariamente graduarse en intensidad, debido a que en ocasiones de esas competencias también coparticipan otros órganos estatales[57].

Por tanto, los intereses nacionales deben llegar a modular la eficacia de la autonomía regional, más aún si se tiene en cuenta que ésta está sujeta a parámetros constitucionales que le dotan de validez y eficacia.

Es así como debe entenderse en el presente caso la autonomía del Gobierno Regional de Lima. No se puede pretender argumentar la autonomía como si fuera un elemento casi de soberanía. Las regiones poseen un papel trascendente en la descentralización, tal como se observará infra, pero ello no puede dar lugar a un abuso de su posición constitucional.

 

§2. Regionalización y descentralización

 

38.  Las regiones como parte de la descentralización

Como parte del proceso descentralista, existirá una nueva configuración territorial del país. En este marco, aparecen las regiones, las mismas que se presentan como unidades geoeconómicas sostenibles, y cuya creación se ha realizado

“sobre la base de áreas contiguas integradas histórica, cultural, administrativa y económicamente, conformando unidades geoeconómicas sostenibles”[58].

De esta forma, estas nuevas formas de gobierno permiten el arbitrio del manejo y organización interna de una circunscripción territorial, y en esta primera etapa estarán igualadas a lo que históricamente han sido los departamentos, división administrativa básica del Estado.

 

39.  El objetivo regionalizador

Así, para el Tribunal Constitucional

“el reconocimiento, respeto y promoción por parte del gobierno central de la autonomía política, económica y administrativa de los gobiernos regionales, es consubstancial al principio reconocido en el artículo 43° de la Constitución, según el cual el gobierno es descentralizado”[59].

La regionalización es un componente básico del proceso democrático del Estado, encaminado a institucionalizar un pluralismo político de base territorial; supone la distribución, el reparto y la difusión del poder del Estado por el territorio nacional. En tal proceso, la recuperación de las libertades perdidas es recobrar el protagonismo de su propia historia y una normalización de la vida política de los pueblos. Los procesos de regionalización y autonomía pueden contribuir a garantizar el derecho de los pueblos al reconocimiento de sus particularidades culturales e históricas. Pueden asegurar una mejor adecuación de la acción del Estado a las peculiaridades de los territorios o regiones.

 

40.  La real dimensión de la descentralización y regionalización

En la base de la descentralización existen dos fundamentos: uno político, democratizado; y, otro técnico, de eficiencia en las prestaciones de los servicios públicos, tal como se ha venido a explicar en doctrina:

la descentralización “no sólo es un instrumento democratizador del poder y una garantía para la libertad, sino que, además, puede suponer una mejor técnica de organización para resolver los asuntos públicos”[60].

Pero tampoco se puede creer que con la sola descentralización y regionalización se van a solucionar rápidamente los problemas que aquejan al país, sino es una propuesta para la mayor participación de la sociedad y de mayor eficiencia en la solución de dificultades estructurales tan graves y complejas como las que se viven. Además, no hay que soslayar que en sede legal se ha reconocido que este proceso debe ser realizado a la luz de los principios de dinamismo[61] y de irreversibilidad[62].

 

 

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