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Derecho al debido proceso Procedimiento Administrativo

Tema Derecho al debido proceso  EXP. N.° 8105-2005-PA/TC 
SubTema Procedimiento Administrativo  
Resolución N. º 08105-2005-PA/TC LIMA
Fecha de publicación 9/5/2007  
Caso Lizardo Emiliano Suárez Franco LIZARDO EMILIANO
Sumilla   
  SUÁREZ FRANCO
Se considera que no en todos los procedimientos administrativos se titulariza el derecho al debido proceso; por ello, su observancia no puede plantearse en términos abstractos, sino en función de la naturaleza del procedimiento de que se trata, teniendo en cuenta el grado de afectación que su resultado –el acto administrativo– ocasione en los derechos e intereses del particular o administrado (FJ 8-9).  
     
     
     
     
    SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
     
     
     
    En Lima, a los 10 días del mes de abril de 2007, reunido el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados Landa Arroyo, Gonzales Ojeda, Alva Orlandini, Bardelli Lartirigoyen, García Toma y Vergara Gotelli, pronuncia la siguiente sentencia
     
     
     
    ASUNTO             
     
     
     
    Recurso extraordinario interpuesto por don Lizardo Emiliano Suárez Franco contra la sentencia de la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 284, su fecha 20 de junio de 2005, que declaró infundada la demanda de autos.
     
     
     
     ANTECEDENTES
     
     
     
    Con fecha 27 de diciembre de 2002, el recurrente interpone demanda de amparo contra el Consejo Nacional de la Magistratura, con el objeto de que se deje sin efecto el acuerdo de pleno que decide no ratificarlo en el cargo de Fiscal Provincial Titular en lo Penal del distrito judicial de Lima y se declare inaplicable la Resolución N.º 458-2002-CNM, que acuerda la no ratificación y dispone la cancelación de los títulos de nombramiento, finalmente peticiona su reincorporación al cargo con el pago de todos los beneficios laborales dejados de percibir. Aduce contar con más de 23 años de servicios prestados al Ministerio Público y que la decisión del Consejo viola sus derechos constitucionales al debido proceso y a la motivación de resoluciones, así como los derechos de defensa y a la igualdad ante la ley.
     
     
     
    La Procuradora Pública del Consejo emplazado contesta la demanda afirmando que no se ha vulnerado derecho alguno, pues el proceso de ratificación se realizó en estricta observancia de la Resolución N.º 241-2001-CNM,  Reglamento de Procesos de Evaluación y Ratificación de Jueces del Poder Judicial y Fiscales del Ministerio Público, y del artículo 5.º de la Ley N.º 27368, agregando que el Consejo actuó en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 154.° de la Constitución y que las resoluciones que emite no son revisables en sede judicial según el artículo 142.º de la Carta Magna.
     
     
     
    El Consejo demandado contesta la demanda solicitando que se la declare infundada, aduciendo que no se ha vulnerado derecho alguno, pues conforme a las sentencias del TC 1941-2002-AA/TC y 2209-2002-AA/TC, la decisión de no ratificar a un magistrado no constituye una sanción disciplinaria sino un voto de confianza sobre la manera como se ha ejercido el cargo para el que se lo nombró, siendo dicha expresión de voto una apreciación personal de conciencia.
     
     
     
    El Trigésimo Cuarto Juzgado Especializado en lo Civil de Lima, con fecha 31 de mayo de 2004, declara infundada la demanda de conformidad con la STC 2409-2002-AA/TC.
     
     
     
    La recurrida confirma la apelada por los mismos fundamentos.
     
     
     
    FUNDAMENTOS
     
     
     
    1.      La demanda tiene por objeto que se declare sin efecto legal el acuerdo adopatdo por el pleno del Consejo Nacional de la Magistratura (CNM), por el cual se decide no ratificar al demandante en el cargo de Fiscal Provincial Titular en lo Penal del distrito judicial de Lima.
     
     
     
    2.      Conforme lo ha expresado este Tribunal en reiterada jurisprudencia, aun cuando la función ratificadora ejercida por el CNM excepcionalmente puede ser revisada en los supuestos de ejercicio irregular (cf. STC 2409-2002-AA, Caso Diodoro Gonzales Ríos), en el presente caso no se encuentran razones objetivas que permitan considerar que tal situación se haya presentado y que, por consiguiente, se haya vulnerado de alguna forma los derechos constitucionales invocados.
     
     
     
    3.      El Tribunal Constitucional no comparte el criterio del demandante según el cual se ha producido una lesión del derecho reconocido en el artículo 146.3 de la Constitución, esto es que el acto de no ratificación afecta su derecho a la permanencia en el servicio mientras haya observado conducta e idoneidad propias de la función, ya que entiende que el demandante ha interpretado mal el citado artículo. No hay duda de que dicho precepto constitucional reconoce un derecho a todos los jueces y miembros del Ministerio Público: Se trata del derecho de permanecer en el servicio (judicial) mientras se observe conducta e idoneidad propias de la función; sin embargo, esta facultad tiene dos límites constitucionales muy precisos. El primero, de carácter interno, que se traduce en el derecho de permanecer en el servicio mientras se observe conducta e idoneidad propias o acordes con la investidura de la función que se ejerce. Y el segundo, de carácter temporal, en razón de que el derecho de permanecer en el servicio no es infinitoy ni siquiera ilimitado, sino que está prefijado en el tiempo, esto es, se ejerce por siete años, transcurridos los cuales la permanencia en el servicio se prolonga a condición de ser ratificado.
     
     
     
    4.      Por tanto la permanencia en el servicio judicial está garantizada por siete años, período dentro del cual el juez o miembro del Ministerio Público no puede ser removido, a no ser que no haya observado conducta impropia de la función o que se encuentre comprendido en el cese por límite de edad. Así, una vez transcurridos los siete años, el derecho de permanecer en el cargo se relativiza, pues, a lo sumo, sólo adquiere una expectativa de poder continuar en el ejercicio del cargo si se logra sortear el proceso de ratificación. Por ello el Tribunal Constitucional considera que el hecho de que el Consejo Nacional de la Magistratura no haya ratificado al recurrente no deriva una violación del derecho constitucional invocado toda vez que éste cumplió sus siete años de ejercicio en la función, y, por ende, la expectativa de continuar en el ejercicio del cargo dependía de que fuera ratificado, lo que está fuera del alcance de lo constitucionalmente protegido por artículo 146.3 de la Norma Suprema.
     
     
     
    5.      El recurrente también alega que con la decisión de no ratificarlo se ha lesionado su derecho de defensa. El Tribunal Constitucional tampoco comparte este criterio, pues como ha sostenido en diversas causas tal derecho concede protección para no quedar en estado de indefensión en cualquier etapa del proceso judicial o del procedimiento administrativo. Se produce un estado de indefensión en el momento en que al atribuirse la comisión de un acto u omisión antijurídico se sanciona sin oírse la formulación de descargos con las debidas garantías, situación que puede extenderse a lo largo de todas las etapas del proceso y frente a cualquier tipo de articulaciones que se puedan promover.
     
     
     
    6.      Desde luego ese no es el caso del proceso de ratificación al que se sometió al recurrente. Este Tribunal estima que el proceso de ratificación no tiene por finalidad pronunciarse sobre actos u omisiones antijurídicas que pudiera haber cometido el recurrente y que, en esa medida, la validez de la decisión final dependa del respeto del derecho de defensa.
     
     
     
    La decisión de no ratificar a un magistrado en el cargo que venía desempeñando no constituye una sanción disciplinaria; es dable decir que la sanción por su propia naturaleza comprende la afectación de un derecho o interés derivado de la comisión de una conducta disvaliosa para el ordenamiento jurídico. En cambio la no ratificación constituye un voto de confianza sobre la manera como se ha ejercido el cargo para el que se nombró por siete años. Dicha expresión de voto es consecuencia de una apreciación personal de conciencia, objetivada por la suma de votos favorables o desfavorables que emitan los consejeros con reserva.
     
     
     
    7.      Mientras que la sanción disciplinaria debe sustentarse en las pruebas que incriminan a su autor como responsable de una falta sancionable, impuesta luego de la realización de un procedimiento con todas las garantías, el caso de no ratificación sólo se sustenta en un conjunto de indicios que, a juicio del Consejo Nacional de la Magistratura, impide que se renueve la confianza para el ejercicio del cargo. Por ello el Tribunal Constitucional considera que la medida de "no ratificación" no obedece a una falta cuya responsabilidad se ha atribuido al magistrado sino que responde a una determinación de desconfianza por la manera como ha ejercido la función para la que fue nombrado por siete años, no existiendo pues la afectación que ha invocado el actor en relación al derecho de defensa.
     
     
     
    A mayor abundamiento, este Tribunal Constitucional estima que el derecho de defensa que le asiste a una persona en el marco de un proceso sancionatorio en el que el Estado hace uso del ius puniendi, sea mediante el derecho penal o administrativo sancionador, no es aplicable al acto de no ratificación, ya que este no constituye una sanción ni el proceso de ratificación es, en puridad, un procedimiento administrativo sancionador penalizador.
     
     
     
    8.      Se ha deducido también que se ha vulnerado el derecho al debido proceso. Este derecho, como ha recordado el Tribunal Constitucional en diversos casos, es una garantía que si bien tiene su ámbito natural en sede judicial, también es aplicable en el ámbito de los procedimientos administrativos. Sin embargo, su reconocimiento y la necesidad de que se tutele no se extiende a cualquier clase de procedimiento administrativo. Así sucede, por ejemplo, con los denominados procedimientos administrativos internos, en cuyo seno se forma la voluntad de los órganos de la Administración en materias relacionadas con su gestión ordinaria (v.g. la necesidad de comprar determinados bienes, etc.). Como indica el artículo IV, fracción 1.2, in fine, de la Ley del Procedimiento Administrativo General, “La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del derecho administrativo".
     
     
     
    9.      Consecuentemente, este Colegiado considera que no en todos los procedimientos administrativos se titulariza el derecho al debido proceso; por ello, estima que su observancia no puede plantearse en términos abstractos, sino en función de la naturaleza del procedimiento de que se trata, teniendo en cuenta el grado de afectación que su resultado –el acto administrativo– ocasione en los derechos e intereses del particular o administrado.
     
     
     
    Por lo expuesto precedentemente debe descartarse su titularidad en aquellos casos de que la doctrina administrativista denomina "procedimientos internos" o, en general, en los que el administrado no participa, ni en aquellos donde no exista manera de que el acto le ocasione directamente un perjuicio en la esfera subjetiva. Por ende, al no mediar la participación de un particular ni existir la posibilidad de que se afecte un interés legítimo, la expedición de un acto administrativo por un órgano incompetente, con violación de la ley y, en general, cualquier otro vicio que la invalide, no constituye lesión del derecho al debido proceso administrativo
     
     
     
    10.  Por tanto la ratificación o no ratificación de magistrados a cargo del CNM prevista en la Constitución del Estado se encuentra en una situación muy singular que deriva de la forma como se construye la decisión que se adopta en función de una convicción de conciencia y su expresión en un voto secreto y no deliberado, si bien esta decisión debe sustentarse en determinados criterios (cfr Ley Orgánica del CNM y su Reglamento); sin embargo no comporta la idea de una sanción sino solo el retiro de la confianza en el ejercicio del cargo, lo que significa que, forzosamente, se tenga que modular la aplicación de todas las garantías que comprende el derecho al debido proceso, y reducirse esta solo a la posibilidad de la audiencia.
     
     
     
    11.  De ninguna otra manera puede sustentarse la decisión que finalmente pueda adoptar el Consejo ante exigencias derivadas de la Constitución, su Ley Orgánica y su Reglamento, tales como evaluar la conducta e idoneidad en el desempeño del cargo, considerando la producción jurisdiccional, méritos, informes de los Colegios y Asociaciones de Abogados, antecedentes que han acumulado sobre su conducta, debiendo conceder una entrevista en cada caso, según precisa el artículo 30.º, primer párrafo, de la Ley N.º 26397. Y su propio Reglamento de Evaluación y Ratificación (Resolución N.º 043-2000-CNM), cuyos artículos 2.°, 3.°, 4.°, 7.° y 8.°.
     
     
     
    12.  Probablemente el argumento más sólido del demandante es que al no estar motivada la resolución que dispuso no ratificarlo se vulneró el derecho reconocido en el artículo 139.5, de la Constitución. A juicio del actor, la decisión de no ratificarlo no estuvo motivada, y  ello es razón suficiente para invalidarla.
     
     
     
    13.  Es evidente, a la luz de la historia del derecho constitucional peruano, que las constituciones de 1920, 1933 y 1979 establecieron, como parte del proceso de ratificación judicial, la obligatoriedad de motivar la resolución correspondiente. Sin embargo, no ha sido esta una exigencia que se haya incorporado al texto de 1993. Por el contrario, de manera indubitable y ex profeso, los legisladores constituyentes de dicha Carta optaron por constitucionalizar la no motivación de las ratificaciones judiciales, al mismo tiempo que diferenciaron esta institución de lo que, en puridad, es la destitución por medidas disciplinarias (cf. Congreso Constituyente Democrático. Debate Constitucional-1993, T. III, pp. 1620 ss.).
     
     
     
    Desde una interpretación histórica es evidente que el mecanismo de ratificación judicial ha cambiado y, por ende, actualmente es percibido como un voto de confianza o de no confianza en torno a la manera como se ejerce la función jurisdiccional. Como tal, la decisión que se tome en el ejercicio de dicha competencia no requiere estar motivada. Ello, a diferencia de la destitución, que, por su naturaleza sancionadora, necesaria e irreversiblemente debe ser explicada en sus particulares circunstancias.
     
     
     
    Por cierto, es necesario señalar que no todo acto administrativo expedido al amparo de una potestad discrecional siempre y en todos los casos debe estar motivado. Así sucede, por ejemplo, con la elección o designación de los funcionarios públicos (Defensores del Pueblo, miembros del Tribunal Constitucional, Presidente y Directores del Banco Central de Reserva, Contralor de la República y otros) cuya validez, como es obvio, no depende de que esté motivada. En idéntica situación se encuentran actualmente las ratificaciones judiciales, que, como antes se ha afirmado, cuando se introdujo esta institución  en la Constitución de 1993, fue prevista como un mecanismo que, únicamente, expresara el voto de confianza de la mayoría o de la totalidad de los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura acerca de la manera como se había ejercido la función jurisdiccional.
     
     
     
    El establecimiento de un voto de confianza que se materializa a través de una decisión de conciencia por parte de los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura, sobre la base de determinados criterios que no requieran explicitarse no es ciertamente una institución que se contraponga al Estado constitucional de Derecho y los valores que él persigue promover, pues en el Derecho comparado existen instituciones como los jurados, que, pudiendo decidir sobre la libertad, la vida o el patrimonio de las personas, al momento de expresar su decisión, no expresan las razones que la justifican.
     
     
     
    De ahí que, para que tal atribución no pudiera ser objeto de decisiones arbitrarias, el legislador orgánico haya previsto criterios que los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura deben tener en cuenta para diponer las  ratificaciones judiciales. Ese es el sentido del artículo 30.°, primer párrafo, de la Ley N.° 26397, según el cual “A efectos de la ratificación de Jueces y Fiscales a que se refiere el inciso b) del artículo 21.° de la presente Ley, el Consejo Nacional de la Magistratura evalúa la conducta e idoneidad en el desempeño del cargo, considerando la producción jurisdiccional, méritos, informes de los Colegios y Asociaciones de Abogados, antecedentes que han acumulado sobre su conducta, debiendo conceder una entrevista en cada caso”, o las previstas en el propio Reglamento de Evaluación y Ratificación (Resolución N.os  043-2000-CNM y 241-2002-CNM, que se aplicaron al recurrente).
     
     
     
    Pese a que las decisiones de no ratificación y de ratificación no están sujetas a motivación, en modo alguno ello implica que los elementos sobre cuya base se adoptó la decisión de conciencia (como los documentos contenidos en los respectivos expedientes administrativos) no puedan ser conocidos por los interesados o, acaso, que su acceso pueda serles denegado. Al respecto, es preciso mencionar que el artículo 2.5 del de la Constitución reconoce el derecho de toda persona de “solicitar, sin expresión de causa, la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido [...]”. Ni la Constitución ni la Ley que desarrolla dicho derecho constitucional (Ley N.° 27806, modificada por la Ley N.° 27927) excluyen al Consejo Nacional de la Magistratura de la obligación de proporcionar, sin mayores restricciones que las establecidas por la propia Constitución, los documentos que los propios evaluados puedan solicitar.
     
     
     
    Por consiguiente, el Tribunal recuerda la existencia de este derecho a los magistrados sujetos al proceso de ratificación, y el ineludible deber de entregar toda  la  información  disponible  sobre la materia al Consejo Nacional de la Magistratura, conforme lo dispone la Constitución y las leyes. El incumplimiento de dicha obligación viola de derecho fundamental; por tanto, es punible administrativa, judicial y políticamente.
     
     
     
    14.  En atención a que una de las reglas en materia de interpretación constitucional consiste en que el proceso de comprensión de la Norma Suprema debe realizarse conforme a los principios de unidad y concordancia, el Tribunal Constitucional considera que tales exigencias se traducen en comprender que a la garantía de la motivación de las resoluciones se le ha previsto una reserva tratándose del ejercicio de una atribución como la descrita en el artículo 154.2 de la Constitución, y que, en la comprensión de aquellas dos cláusulas constitucionales, la que establece la regla general y la que fija su excepción, no puede optarse por una respuesta que, desconociendo esta última, ponga en cuestión el ejercicio constitucionalmente conforme de la competencia asignada al Consejo.
     
     
     
    15.  Podría sostenerse que la no ratificación judicial es un acto de consecuencias aún más graves que la destitución por medidas disciplinarias, ya que, a diferencia de esta última, el artículo 154.2 de la Constitución dispone, literalmente, que “Los no ratificados no pueden reingresar al Poder Judicial ni al Ministerio Público”. Al respecto, la Constitución señala, en el artículo 154.2, que los jueces no ratificados no pueden reingresar al Poder Judicial o al Ministerio Público, a diferencia del tratamiento que da a los que fueron destituidos por medida disciplinaria, para quienes no rige tal prohibición de reingreso a la carrera judicial.
     
     
     
    16.  La no ratificación en consecuencia no implica una sanción, por lo que la posibilidad de aplicar la prohibición de reingresar a la carrera judicial, en principio, es incongruente, no solo con la naturaleza de la institución de la ratificación, sino también con el artículo 2.24d de la Constitución, según el cual “Nadie será procesado ni condenado por acto u omisión que al tiempo de cometerse no esté previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequívoca, como infracción punible, ni sancionado con pena no prevista en la ley”. Es incongruente, pues, con la institución de la ratificación ya que, como se ha expuesto, esta no constituye una sanción, sino un voto de confianza respecto al ejercicio de la función confiada por siete años. También lo es con el artículo mencionado, pues la prohibición de reingresar a la carrera judicial se equipara a una sanción cuya imposición, sin embargo, no es consecuencia de haberse cometido una falta.
     
     
     
    17.  Tal es la interpretación que se debe dar a tal disposición constitucional (“Los no ratificados no pueden reingresar al Poder Judicial ni al Ministerio Público”), pues, de otra forma, se podría caer en el absurdo de que una decisión que expresa un simple retiro de confianza en la forma como se ha desempeñado la función jurisdiccional y que, además, no tiene por qué ser motivada, termine constituyendo una sanción con unos efectos incluso más drásticos que la que se puede imponer por medida disciplinaria.
     
     
     
    18.  Por ello, sin perjuicio de exhortar al órgano de la reforma constitucional para que, en ejercicio de sus labores extraordinarias, defina mejor los contornos de la institución, este Colegiado considera que los magistrados no ratificados no están impedidos de postular nuevamente al Poder Judicial o al Ministerio Público.
     
     
     
    Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú
     
    HA RESUELTO
     
     
     
    Declarar INFUNDADA la demanda.
     
     
     
    Publíquese y notifíquese.
     
     
     
     
     
    SS.
     
     
     
    LANDA ARROYO 
     
    GONZALES OJEDA
     
    ALVA ORLANDINI
     
    BARDELLI LARTIRIGOYEN
     
    GARCÍA TOMA 
     
    VERGARA GOTELLI                       
     
     
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